美国财政部网贷白皮书(全文)

美国财政部网贷白皮书（全文）一、内容提要这份白皮书由财政部编写，白皮书是对信息征集表（即RFI，“关于通过网络借贷拓宽融资渠道的公开意见表”）上内容的一次跟进整理。这份白皮书论述了网络借贷的发展前景，重新查阅了网贷业内人士的意见，并且提出了政策建议。白皮书也指出了网络借贷的优点和风险，并且对适用于成熟和新进行业参与者的最佳方案作了突出说明。技术进步和数据可获得的能力改变了用户和小企业获取融资的方式。网络借贷作为一种新兴行业能够为用户和小企业提供更加快捷的信贷服务。通过这份白皮书，财政部揭示出处在发展中的网络借贷的潜在的机遇和风险。通过参与研究网络借贷，财政部希望引发讨论：网络借贷如何最大限度地满足美国大众的金融服务需求。财政部通过信息征集表从网贷平台、贸易协会、用户和小企业代表、投资者以及金融机构那里收集到大约100条反馈评论。反馈评论中的争论范围很广，但有一些共同话题，如下：利用数据和建模技术来承销贷款既是创新也存在风险：参加RFI的评论人士（以下简称“评论人士”）认为，使用数据进行贷款承销是网络借贷的核心元素，也是创新的来源之一，该创新会给行业发展带来前景，也会产生风险。虽然数据驱动的运算方法可能会迅速做好信用评估并降低成本，但是该算法也存在风险：信贷歧视和违反公平放贷的可能性。重要的是，申请人没有机会去核实并矫正这些用于做出贷款承销决定的数据。网络借贷拓宽了融资渠道：评论人士认为，网络借贷行业通过提供贷款给那些无法从传统金融机构手中拿到资金的借款人，从而拓宽了融资渠道。虽然大多数消费者贷款主要用来债务整合，但是小企业获得贷款则能满足企业主补充运营资金和扩张业务的需求。网贷平台与传统借贷机构之间的分销合作关系或许给那些传统金融服务覆盖不到的市场群体拓宽融资渠道提供了一种机会。新型信用模型和运作都尚未经过测试：新型的商业模式和承销工具是在一个利率非常低、失业率下降、整体信用状况稳固的背景下发展起来的。然而，网络借贷尚未经历一个完整的信贷周期的检验。在近期表现良好的消费者贷款中，坏账率和欠账率双双走高，这一现象预示着万一信用状况恶化，风险会引发更多担忧。需要加强小企业借款人的保障措施：评论人士关注到，当前施加在小企业借款人身上的保护和监管措施并不平衡。网络借贷行业的许多业内人士认为，小企业借款人的保护措施应该得到加强。提高透明度对借款人和贷款人都是有益的：评论人士在反馈中坚定认为，进一步提高网络借贷活动的透明度十分必要，这类主张包括针对借款人的定价规定和针对投资者的标准化贷款等级数据都需要更大的透明度。网贷二级市场欠发达。虽然一级市场中贷款的发行数量保持较高增长，但是针对网贷平台发行的整笔贷款的二级市场仍然发展不足。评论人士认为，证券市场的红红火火需要透明度的提高和证券化产品的不断大量发行。监管透明将有助于市场发展：评论人士关于政府在网络借贷中应当扮演何种角色见仁见智。但是多数人士认为，监管者应该对网络借贷中不同参与者扮演的角色和遵守的要求给出附加的明确界定。为了促进网贷行业的健康发展、鼓励通过持续发展网络借贷来拓宽融资渠道，白皮书对联邦政府和私营部门的参与者给出了以下建议：支持加强对于小企业借款人的保护和有效监管；确保良好的借款人体验和后端操作；为借款人和投资者提供一个透明的市场化平台；在确保安全、可担负信贷的合作机制上拓宽融资渠道；支持通过获得政府所持数据来支撑安全、可担负信贷的扩张；通过创设常务工作组来促进与网络借贷相关的跨机构协调。而且，白皮书认为应该持续监测网络借贷环境潜在的趋势变化。这些变化包括信用评分机制变化、利率变化、潜在的流动性风险、网贷平台不断推出的房屋抵押贷款和汽车抵押贷款、潜在的网络安全威胁、遵守反洗钱规定等。商业模式和数据驱动的运算方法将有助于网络借贷在良好的信用状况下取得更大发展。财政部认为，重要的是，在一个信用环境并不理想的情况下，合理的监管政策也能最小化借款人的违约风险并且增加投资者的信心。这份白皮书和信息调研表反映了财政部的观点，同时财政部与其它机构的工作人员有过咨询交流。这些机构包括：金融消费者保护局，联邦存款保险公司，美国联邦储备系统管理委员会，纽约联邦储备银行，联邦贸易委员会，货币监理署，小企业管理局以及证券交易委员会。二、介绍获得贷款是商业和经济增长的生命线。从沿街沿路的店面商铺到具有高新科技背景的初创公司，在过去的20年里，美国每三个新增工作岗位中就有2个是小企业提供的。千千万万的个体去追求理想、创办公司、开拓事业的能力是美国经济的基础。随着奥巴马政府寻求确保所有美国人能够享有国内经济持续复苏的红利，用户和小企业能否获得安全、可担负信贷的宽广渠道就变得十分重要。没有信贷，企业家就不可能把创新观念付诸实践。没有信贷，美国人就不可能发展他们的事业，为下一代创造新的就业机会。技术进步和数据挖掘能力改变了用户和小企业获取融资的方式。利用这些发展成果，网贷平台为用户和小企业提供更加快捷的贷款服务。在过去的10年中，网贷公司从在个人借款人与个人贷款人之间建立联系的平台模式发展到复杂高级的网状业务模式，该模式具备机构投资者、金融机构合伙企业、直接放贷以及证券化交易的特征。在2015年的夏季，财政部就网贷问题对外公开发布了一张信息征集表。信息有关于各种各样的网贷商业模式和提供给小企业和用户的各种网贷产品；网络借贷具备的给传统金融业务无法覆盖的市场群体拓宽融资渠道的潜力；以及金融监管机构如何与时俱进支持网络借贷的健康发展。在关于网络借贷的14个问题中，财政部就风险的来源问题引起如下讨论：与传统金融行业贷款业务有联系的数据驱动流程所产生的风险，信贷下行情况下监管措施带来的风险，以及网贷对小企业和用户的潜在危害所产生的风险。RFI标志着财政部迈出了牵头研究网络借贷工作的第一步。财政部同监管机构有过良好沟通，研究工作旨在理解网络借贷市场，与业内人士（企业家、投资机构、咨询机构和法律机构）实现良好互动，并给出合理的政策建议。这份白皮书呈现出关于网贷市场的观点，讨论了RFI中的结论，给私营部门的参与者和联邦政府提供了建议，以及识别持续监测下网贷趋势的变化情况。财政部支持网络借贷公司遵循公平、透明和安全的放贷标准，从而改善借款人体验。但是，这份文件并不是任何特定细分市场、网贷类型或是商业模式的担保背书。相反地，写作这份白皮书的目的是鼓励积极的网络借贷创新，该创新能够给传统信贷服务覆盖不到的用户和小企业拓宽融资渠道。政策建议旨在促进网络借贷的健康发展。由于网络借贷的承销技术、商业模式和运营能力没有在一个信贷下行趋势中获得检验，因此白皮书要指出网络借贷在进一步检验中可能承担的风险。但是，政策建议和已知风险不应成为网贷市场创新发展的束缚。财政部希望，随着网络借贷的进一步成熟，这一行业的结构、规模等能获得更好发展。三、背景和定义网络借贷是金融服务行业的一部分，它利用投资资金和数据驱动的在线平台将资金直接或间接地借给用户和小企业。网络借贷最初的呈现形式是P2P，这些P2P公司使个人投资者能够借钱给个人借款人。随着产品和商业模式的发展，网贷平台基础已经扩大至机构投资者、对冲基金和金融机构。在投资者基础发生这种转变后，从严格意义上讲，整个网络借贷市场就不能描述成P2P市场。相应地，我们称这些公司为“网贷平台”。本节介绍网络借贷的主要商业模式以及融资结构。本节包括对当前市场规模和贷款产品的评估。最后，本节会论述网贷平台与受管制金融机构相互协作的主要方式。网贷平台有几个主要的相似点：第一，比起传统的面对面信贷申请过程，网络借贷公司通常能够提供给借款人更加快捷的融资服务体验，贷款决定一般是在48到72小时内做出的。第二，大多数网贷平台能够提供小额短期贷款，每天的资金汇款通常都是在银行账户中直接处理的。第三，网贷平台提供自动化的线上贷款申请流程且没有线下分支机构。第四，网贷平台依赖大量的资金渠道，包括机构投资者、对冲基金、个人投资者、风险资本和存款性金融机构。最后，网贷平台使用电子数据源和技术驱动的承销模式使诸如确定借款人身份、审核信用风险等流程自动化。例如，这些被用来确定借款人信用风险的数据源，通常不仅包括传统的承销统计数据（收入和债务情况），也包括实时的商务记账，支付和交易历史，小企业的线上舆情和其他非传统信息。网贷公司主要分为两种基本的商业模式：（1）直接借贷，一般称为资产负债表网贷，这类平台发行贷款，并持有贷款作为公司投资组合的一部分（见图1）；（2）平台借贷（类似中国的P2N模式。在这一部分中，后面译文中若出现“平台”，则指第二种借贷模式——译注），这类平台与发放贷款的存款性金融机构合作，它们购买这些贷款，然后将整笔贷款卖给投资者，或者通过发行证券产品（例如会员偿付支持票据）的方式转售给投资者（见图2）。不依赖存款性金融机构的直接借贷通常需要从他们想要放贷的各州里取得牌照。虽然各州的法律和管理架构不在本文讨论之列，但是使用放贷牌照来直接发行贷款的直接借贷并不受联邦银行管理机构的监管，除非这些公司的行为进入金融消费者保护局的管辖之内。图1直接借贷模型来源：美国财政部网贷白皮书、盈灿咨询、网贷之家图2平台借贷模型资金来源（风险资本、对冲基金、存款性金融机构、机构投资者）网贷平台借款人申请股权/抵押贷款信用额度现金贷款收益来源：美国财政部网贷白皮书、盈灿咨询、网贷之家直接借贷经常把贷款放在它们的资产负债表中，虽然行业一直在发展，但他们越来越依赖资金渠道，包括信用工具、贷款整笔出售和资产证券化等措施来为贷款募集资金（见图3）。直接借贷的大多数收益来自于从贷款上获得的利息收入和服务费。其他收入则可能包括将贷款卖给第三方团体的费用。图3直接借贷资产证券化流程示例借款人网贷平台（销售商和服务商）发行人和信托契约受托人售后服务商票据持有人凭证持有人接收贷款支付利息收益转让贷款收益收益票据凭证网贷平台借款人投资者、银行、机构性的整笔贷款买家票据（公开的）凭证（私益信托）资金贷款存款性金融机构申请贷款贷款收益贷款收益来源：美国财政部网贷白皮书、盈灿咨询、网贷之家与存款性金融机构合作的平台，可以利用这类机构的放贷执照而不需要获取贷款业务所在州的放贷牌照，便能在全国范围内经营放贷业务。在这种模式中，存款性金融机构放贷给在平台上提交过申请信息的借款人。贷款随后会被存款性金融机构持有1到2天，然后被平台买掉或是通过平台直接被投资者购买。当平台购买了贷款，这些贷款会被投资者购买，投资者将获得与贷款表现直接挂钩的一连串付款。这类工具被称为会员偿付支持票据。在这种网贷模式中，尽管个人投资者能够选择购买平台提供的多种贷款中的一部分，但是这类贷款不会形成资金池。因此，如果借款人违约，平台不用承担信用风险。当前的平台也开始进入资产证券化市场来拓宽资金渠道（见图4）。图4平台借贷资产证券化流程示例来源：美国财政部网贷白皮书、盈灿咨询、网贷之家根据《银行服务公司法案》的规定，符合银行服务公司的法律定义的平台，或者，更有可能是一个或多个存款性金融机构的第三方服务商，它们应受相关联邦银行机构的监管。《银行服务公司法案》中有条款授权联邦银行机构监管存款性金融机构（或者接受联邦银行机构监管的存款性金融机构的任何子公司或附属公司）的第三方服务提供商的某些服务内容。“从某种程度上讲，就好像这些服务是存款性金融机构自己做东提供出来的”。例如，只要平台的承销和营销活动牵涉的贷款来自于存款性金融机构，联邦银行机构可能就有权监管。但是，如果存款性金融机构在贷款发行的几天之内就将该贷款卖给平台，那么联邦银行机构可能就没有监管平台放贷服务的权力，因为那种贷款服务大概并不是以拥有贷款的某个存款性金融机构的名义发行的。与发行贷款的存款性金融机构有合作关系的平台一般需要向该机构支付服务费，费用多少基于存款性金融机构的贷款发行规模和平台的贷款购买数量来敲定。即使贷款在存款性金融机构手中只有1到2天，这些存款性金融机构也能获得利息收入。平台的收入主要来自为存款性金融机构匹配借款方和贷款方的交易借款人存款性金融机构（发起人）网贷平台（销售商和服务商）担保人发行