[电子社会市场経済]

HajimeOniki8/4/[e-mail]/php/oniki/D:¥temp¥1532016895307.doc[電子社会と市場経済]電波資源の有効利用大阪学院大学経済学部鬼おに木き甫はじめ1.はじめに読者の多くは、電波が広く使われていることを承知しておられるだろう。テレビやラジオは数十年前から日常生活に溶けこんでいるし、携帯電話は2人に1台の普及率で、今や必需品に近い位置を占めている。マイカーに衛星電波利用のナビゲーションを取り付けた人は、行く先々で自車の位置を正確に表示する能力に驚いているかもしれない。駅の改札でカードを改札機に近づけるだけで通れるシステムも始まっており、類似のサービスは劇場などの施設やオフィス・ビルにも普及するだろう。電波はこのように身近なものだが、その「供給側の事情」はあまり知られていない。従来は電波がふんだんに使えたので、電波利用の制度や仕組については、政府・事業者などの専門家に任せておけばよかったのである。しかしながら、電波利用が急速に拡大した結果、昨今ようやく「電波の不足」が言われるようになり、電波利用の問題が多くの人の関心を集めている。本稿では、これまで電波がどのような経過で、どのような制度のもとで利用されてきたか、最近どのような問題を生じているかについて説明する。その上で、今後ますます需要が増大する電波をどのような「仕組」で分け合い、利用すればよいか、そこにどのような利害得失が搦んでいるか、国民多数つまり消費者のためにこれを解決するにはどのような方策をとればよいかについて、筆者の考えを述べる。これまで電波利用は「政府の直接割当という社会主義型制度」下にあったが、現在電波不足に直面してこの制度が行き詰まっており、将来の改革は「電波資源の市場経済型配分・HajimeOniki8/4/[e-mail]/php/oniki/D:¥temp¥1532016895307.doc再配分」を目指すべきである、というのが本稿の骨子である。まず、電波利用の歴史と現状を簡単に説明しよう。2.電波利用の歴史と現状電波の利用は、約100年前に始まった。当初の利用方式は、トン・ツーの2個の符号を組み合わせる「電信」で、船舶航行や軍事に使用された。1920年代から中波を使用するAMラジオ放送が始まり、第2次大戦中から電波のレーダー利用も開始された。戦後1950年代になると（アナログ）テレビやFMラジオ放送が実現され、その後、多数の応用が開花している。最近では携帯電話に加え、テレビのデジタル化やインターネット・アクセスのための無線LANが話題になっている。電波利用の急速な発展は、もとより電波利用技術の開発によって実現した。それぞれの電波は固有の周波数（波長）を持っている。当初は周波数の低い中波・短波などのKHz（キロヘルツ）帯が利用されたが、しだいに高い周波数のMHz（メガヘルツ）帯、GHz（ギガヘルツ）帯の利用が進んだ。技術進歩によって、「電波のフロンティア」が次々に開発されたのである。利用できる電波の範囲自体が拡大してきたため、電波不足はほとんど生じなかった。しかしながら、最近になって電波フロンティアの開発が限界に達し、利用できる電波の不足という事態が現れてきたのである1。電波の利用はすべて政府（総務省）が管理している。電波利用の問題は、当初から他ユーザとの混信や妨害であった。近接した周波数帯を同一地域で使用すると、お互いの通信が混信・妨害し合うことになり、放置すれば出力増大競争が生じて収拾がつかなくなる（パーティ会場で、全員が大声で話している場合と似ている）。これを防ぐため、どの国でも政府が電波利用を管理し、使用周波数帯や地域・出力などに細かな規制を課して混乱を防止1より正確に述べれば、広大な電波周波数帯の中でも、使いやすい部分と使用が不便な部分がある。使用が不便な部分（GHz帯の上部）には十分の余裕があるが、電波自体が持つ性質から、現在の技術では限られた用途にしか使えない。たとえば、移動通信や放送では「電波の拡散・回り込み」という性質を利用している（そのため建物の背後でもラジオが聞こえ、携帯電話を使うことができる）が、GHz帯上部の電波は光と同様に直進するので、これらの目的には使えない。つまり「電波の不足」とは、「使いやすい電波の不足」のことである。HajimeOniki8/4/[e-mail]/php/oniki/D:¥temp¥1532016895307.docしてきた。政府はまず電波の各周波数帯について「使用目的」を定め（電波の「分配」）、次に分配されたそれぞれの周波数帯の中でユーザに「無線局免許」を発行して電波利用を許可する（電波の「割当」）2。現在の日本では、電波の使用について手数料・管理料3を徴収しているが、電波資源自体の「使用料」についての定めは無く、その結果「無料使用」になっている4。無線局免許は原則として5年の期限付きだが、多くの場合、期限終了後の更新（形式的には新たな免許の発行）を認めている。電波に余裕があった時代にはユーザの更新要求に対応できたので、上記のような実質上の自動更新が問題を生ずることは少なかった。しかしながら電波不足の時代になると、このような「自動更新」はユーザにとって既得権益となる。つまり現時点での電波利用は、政府による直接割当、無料使用、既得権益の容認・継続という特色を持つにいたっている。これらの結果として、電波利用効率の極端な格差が表面化してきた。電波資源は使っても減らないが、一定容量を持つ有限の資源である。また技術進歩・新利用法の導入によって容量を増大させることができ、これらの点で土地資源と似ている。現在の電波資源の利用は、たとえば銀座に大きな農場が残っている状態、あるいは広大な草原の真中に高層ビルが建てられている状態に例えることができる。典型的な例は携帯電話用電波である。携帯電話のユーザ数は最近数年間に急速に増大したので、そのための電波は極端な混雑状態にあり、移動電話会社は多額の費用をかけて電波の効率的使用に努めている。つまり草原の中の高層ビルの状態である。土地の場合には、無理に高層ビルを建てる必要はなく、周辺の土地を買収あるいは借用して中低層の建物をつくればよい。その結果、土地の効率的な使用が実現される。しかしながら電波の場合は、政府が管理してい2本稿では、電波の「分配」「割当」の用語を、本文で説明した意味に限定して用いる（法制度上の用語と一致する）。これに対し、電波「配分」の用語は、「電波資源を何らかの方法でユーザ間で分け合って利用する」という一般的な意味で使用する。3法律上は「電波利用料」と呼ばれている。4この意味の「電波使用料」「周波数帯使用料」を設けている国もある。HajimeOniki8/4/[e-mail]/php/oniki/D:¥temp¥1532016895307.docるため売買・賃貸が禁止されており、「草原部分のユーザ」が自発的に電波の効率的使用を実現する道が閉ざされているのである。また土地と異なり、電波使用の実態は一般の人に見えにくいので、非効率な使用が長期間続いても批判の声が挙がらない。以上が、おおまかに述べた電波資源利用の現状である。したがって、「電波不足」と言っても、それは一部の混雑部分だけを指している。非効率使用にとどまっている広大な電波資源（銀座の農地や高層ビル周辺の草原の部分）を「再配分」して使用効率を平準化できれば、現時点でもまだ充分の余裕が残っていると考えられる。しかしながら現在の電波ユーザは、電波資源を無料で使用しているので、たとえそれが非効率な使用であっても改善する誘因が無い。他方、電波が不足すればするほどその実質価値が上がるので、現在の電波ユーザは、無料で使用できる周波数帯をそのまま囲い込み続ける強いインセンティブを持っている。政府が電波の「再配分」を試みても、ユーザの抵抗が強く、それを打破するのは容易でない。かりに成功する場合でも、実現に何年もの時間がかかってしまう。これは国民経済にとって大きな損失であり、これをどのように打開するかが問題である。以下では、そのための方策について考えよう。3.政府の直接管理による電波配分・再配分の問題点電波利用効率の極端な不均衡を平準化し、国民全体にとって電波のより効率的な利用を実現するためには、「電波の再配分」が必要である。具体的には、低効率の利用にとどまっている周波数帯で電波の使用を節約・集中し、その結果生じる「余剰周波数帯」を電波が不足している分野に廻す（再配分する）ことである。電波不足の分野では、再配分された周波数帯を利用して新たな、あるいは付加的なサービスが供給可能になり、また狭い周波数帯で高密度の利用を実現するために強いられる出費を避けることができる。このような「再配分」の必要性自体は、誰の目にも明らかであろう。問題はそれをどのように実現するかである。政府は、従来からの「直接管理制度」のもとで、電波の再配分を試みている。具体的には、多数の電波ユーザの中から非効率な使用にとどまっているユーザを見出し、説得・命HajimeOniki8/4/[e-mail]/php/oniki/D:¥temp¥1532016895307.doc令によって周波数帯の一部を明け渡させるのである。立退きに同意する電波ユーザは、他に代替周波数帯の割当を受けてそこに移転するか、現在使用中の周波数帯内でやりくりするか、あるいは電波使用をやめることになるが、いずれにしても「代償」を要求する。電波利用のための資本設備の償却が終了している場合は問題が少ない。この場合は代替周波数帯の割当を受け、そこでの電波使用に適した資本設備を償却資金によって購入することになる。しかしこの場合でも移転費用はゼロにならないであろう。多くの場合、新旧の資本設備が混在しており、すべての資本設備の償却が同時に終わることはなく、一部のまだ使える資本設備を捨てなければならない。上記は最もラッキーな場合である。多くの場合、周波数帯の節約や他周波数帯への移転には、多額の出費を伴う。ユーザは、さまざまな理由を唱えて、明渡しを避けようとするだろう。政府が電波利用状況の報告を求めても、実情よりも効率的に使用しているというバイアスのかかった報告書が作られるだろう。移転費用は高めに見積もられ、かりに移転が避けられないにしても、多額の代償を得ようと試みるだろう（ごね得のケース）。営利企業の場合には、合法的な範囲で上記の行動をとることが経営者の責務とされる。一方で電波を無料で使用するユーザがおり、他方で（使いやすい）電波資源の不足という事態が生ずると、電波資源の配分をめぐって利害が対立する。新たな必要が生じた分野では、周波数の新規割当を要求する。現在注目されている新規割当要求は、インターネット用無線LANのための周波数帯である。欧米では無線LANが急速に普及しているが、日本ではそのための周波数帯がすでに使用されているため、普及が遅れている。このような電波明渡しの要求に対し、従来のユーザは、同じ周波数帯の使用に固執するさまざまな理由を持っている。たとえば電力事業者は、「国民の生活や仕事に不可欠な電力エネルギーの安定供給に、電力制御ネットワークの安全性を保証する電波の使用を欠くことができない（有線システムでは事故やテロによる不安が残る）。」と言うだろう。気象観測や天気予報の担当者は、「国民生活に影響する気象観測レーダーは不可欠である。他周波数帯に移転するのであれば、そのための予算を確保してほしい。」と主張