《行政事业单位内部控制规范》在血站的应用探索

《行政事业单位内部控制规范》在血站的应用探索摘要：文章从血站的特点出发，对血站的内部控制的现状进行了剖析，指出血站因公益性以及供血安全的特殊要求而成本观念淡薄，缺乏内控意识且内部控制能力不强，从管理意识、风险评估、信息公开与透明化等方面提出了具体的措施。通过有效措施使血站的预算、收支、采购、资产、项目和合同等处于有效监管状态，并通过信息技术平台实现内部管控一体化。关键词：血站内部控制规范应用中图分类号：F230文献标识码：A文章编号：1004-4914（2015）06-095-03一、血站的特点（一）血站是不以营利为目的，采集、提供临床用血的公益性卫生机构1998年10月1日实施的《中华人民共和国献血法》第八条明确规定：血站是采集、提供临床用血的机构，是不以营利为目的公益性组织。《血站管理办法》也规定：血站的建设和发展应纳入当地国民经济和社会发展计划。血站分为一般血站和特殊血站。一般血站包括血液中心、中心血站和中心血库。分别负责省、自治区、直辖市以及设区的市和县级市范围内开展献血招募、采供血、临床用血指导。特殊血站包括脐带血造血干细胞库和卫生部根据医学发展需要批准、设置的其他类型血库。无论哪一级血站都归当地的卫生行政部门管理。（二）业务范围单一、收入来源单一目前，采供血收入是血站收入的主要来源，一部分血站事业和人员经费是由地方财政全额拨款；一部分血站事业和人员经费是由地方财政差额补助，即地方财政只负担部分人员及业务费用，其差额由采供血收入弥补。向临床提供医疗用血是各级血站的主要工作，临床供血收费仅仅包括基本的血液采集、检验、分离、存储的成本费用，所以血站特殊的性质决定了其业务范围单一，收入来源单一。（三）以“向临床提供安全、足量的血液”为核心，通过“一法两规”实现质量管控管理的特殊性在严峻的采供血形势下，长期以来，血站对血液安全高度重视并通过“一法两规”对采供血的过程进行严格的质量管控，而使经营管理层面更加关注业务量的增加及血液的安全，比如年采血量多少吨，血液安全性检测指标等等，而忽略成本费用的科学合理的规范和核算。与之对应的则是为了完成采供血任务而不计成本，对预算、收支、采购、资产、基建工程和合同管控的忽略。二、血站内部控制现状（一）内控意识淡薄长期以来，血站作为公益性卫生单位，与医院需要吸引患者就医创造经济价值不同，通常每个城市只有一个血站为本市县范围内的医院供血，也是各医院血液供给的唯一来源。虽然近年来血液自体回收机的应用开辟了一条新路，但因未列入医保报销且费用高昂，所以绝大部分患者采用的是异体输血，也就是献血者无偿献血，患者用血时由医院向血站提交用血单，再由血站送血，输送给患者。血液的价格受到国家的严格控制。如每袋200毫升的全血价格为220元，但在采血、检测、分离制备、储存运输过程中，仅检测就需要十几项，而且为了安全还要用核酸试剂重复检测，实际所发生的费用已经大于血液的价格。近年来血站由差额拨款变成全额拨款，尽管血液价格低于生产成本，由于成本预算由政府控制，全部或部分采供血成本费用由本级政府财政部门拨付，在一定程序上淡化了采供血机构控制成本的意识。（二）缺乏健全的内部控制体系血站有严格的以血液质量为核心的控制体系，但缺乏系统性的内部成本控制机制。每年根据采血任务和发展规划上报预算，但血站内部缺乏明确具体的项目，对于预算的执行大部分没有建立起严格的管控机制。收入项目和支出项目的核算比较粗糙，没有具体到明细项。设备的购置大部分情况下只是到期更新，采购论证做的不深入不到位，缺乏具体的设备使用、维修、效能分析的指标和数据，导致有些价格高昂的设备不适用、使用率不高或因使用维护费用过高而闲置的现象比较突出。按现有政府采购路径，血站采购设备对品牌、价格的选择空间很小。其它零散采购无论是过程还是内容很难从内控角度进行透明化的追溯。基建项目公开招投标能做到，但因缺乏专业的人才，对施工过程的管控能力不强。合同管理因没有系统平台的支撑而缺乏追溯能力，管理手段、方法落后。（三）缺乏风险防范意识和评估机制血站采供血任务根据临床需求，事业和人员成本由政府计划性保障，内部控制体系不健全，缺乏风险防范意识和评估机制。主要表现在：1.内控体系不健全。涵盖不够全面。有的方面缺乏针对性和可操作性，比较笼统。2.缺乏专业人员。相关工作人员对内部控制法规和制度不熟悉，缺乏专业性。3.管理层认为内控是一种束缚，管理人员没有风险意识。管理层对内部控制的作用没有足够的重视，跟钱想怎么花就怎么花相比，总认为内控制度是一种束缚带来不便；既不想培训管理人员的风险意识，更不会把内部控制的建立健全作为深化改革提升促进血站发展的重要契机。4.没有建立健全风险管控体系，不具备相应的风险预警机制、风险分析方法和风险评估人员以及相应的应对措施。5.在内部控制的评价方面，血站作为公益性卫生单位，绝大部分尚未建立起内部控制评价制度，没有制定专门的评价指标和细则，也没有将内部控制评价的结果与考核相关联。（四）信息缺乏有效沟通血站的信息化应用落后，大部分血站甚至连OA都没有。内控过程中的相关部门之间沟通协调不够，职能作用没有得到充分发挥。上下之间获取信息渠道有限，且时间较慢，不能形成各个环节的有机链接。（五）内部监督不够深入目前各级采供血机构多是全额或差额预算拨款事业单位，经费来源各级政府财政部门。所以，作为获取经费的唯一途径――“编制和申报预算”尤其重要，各级财政部门在管理上也相对更规范和严格，对预算执行情况的考核是通过评价单位预算经费使用进度和完成采供血任务情况来确定的，侧重社会效益的评价，对经济效益评价不足。以上现状促使各级血站在制定目标时即以社会效益的达成作为首要，而忽视经济效益的控制，健全和完善内部控制体系也不会被放在首要地位。而作为内部控制体系中“监督评价”这一重要环节，自然难以深入开展和充分发挥监督作用。三、内部控制规范在血站的实施（一）强化意识，高度重视，措施得力血站应强化内控意识，学习经营管理理念，并将之纳入内部控制的范围。从组织上强化血站管理层面、操作层面自身的专业技能和综合素质，使各职能部门、业务部门、职工养成自觉遵守和维护内部控制制度的习惯。通过制度完善、岗位描述、流程优化、信息平台建设使得每项业务可控、可追溯，做到管理专业化、操作标准化、工作精细化和考核数字化，形成健全的内部控制机制。另一方面，营造良好的内部控制氛围，能够培养、吸引、留住人才，形成人才激励机制。（二）全方位的风险评估首先，要强化风险防范意识，转变内控是束缚的思想，把内部控制规范的执行当做血站发展的契机。从制订内部控制规划入手，建立内部控制机构，匹配业务水平高、责任心强、又熟知内部控制法规和制度的人员。同时应确认法规的执行不是临时机构而是长期存在，不应只是挂名了事，应该真抓实干，重视细节，随时解决内控工作遇到的问题和困难。把培养管理人员的风险意识当做一件大事而抓，对于不理解、不支持、不配合的部门和人员帮助他们提高认识。其次，建立风险预警机制，通过头脑风暴等手段建立风险控制点，构建风险预警、风险辨识、风险评估、数据分析、风险报告等措施，建立健全风险控制系统，对可能的风险进行防范和规避。最后，建立风险评价指标和实施细则，通过信息平台全方位、多角度、实时化地对风险进行管控，并将评价结果列入部门和人员考核项目。（三）具体措施1.定岗分工防纰漏，相互牵制职责清。在《行政事业单位内部控制规范》中多次提及的“不相容岗位相互分离”的原则，那么在血站中应明确有哪些不相容岗位，具体来说包括：（1）货币资金业务：资金支付的审批与执行；保管与盘点清查；会计记录与审计监督；出纳人员不得兼任稽核、会计档案保管和收入、支出、费用、债权债务账目的登记工作等。（2）采购与付款业务：请购与审批；询价与确定供应商；合同订立与审核；采购验收与相关会计记录；付款的申请、审批与执行等。（3）物料管理业务：物料请购与审批、审批与执行；物料的采购与验收、付款；物料保管与核算；领料申请与审批；物料处置申请与审批，申请与会计记录等。（4）工程项目：项目申请、可研与项目决策；项目决策与实施；项目实施与付款；竣工决算与决算审计等。（5）固定资产业务：投资预算的编制与审批，审批与执行；采购验收与付款；维护保养的申请与审批；资产处置的申请与审批，审批与执行等。（6）成本费用业务：成本费用定额、预算的编制与审批；成本费用的支出与审批；成本费用支出与相关会计记录等。确定好不相容岗位后，在执行的业务流程中明确各个节点的职责避免交叉，各个岗位能够相互牵制与验证，同时整个过程可追溯，建立起完善的内部控制体系。2.预算管控全方位，精细实时即时明。基于现在大多数血站的预算编制只到大项而没有细目一级，无论是财政资金、项目资金还是自有资金都应按“既知道每一分钱怎么来的，又知道怎么花出去的”的原则建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，严格执行预算，加强决算管理和预算绩效管理，内部控制活动正常进行，同时能够利用信息化平台对业务过程加以控制，做到不同来源的资金无论是对部门还是对每一个科研项目都能够对每一笔费用实时累加并与预算比对，数据明晰，精确及时有效地实现对预算的全方位管控。3.采购流程控节点，追溯主供全透明。血站设备、物资采购种类多、数量大、金额高。在《行政事业单位内部控制规范》属于政府采购的只占少数，大部分设备和物资的采购由采购人员确定，所以最重要的是采购透明化。在采购流程中，对各个节点的职责严格界定和划分，做到职责清晰又相互牵制，建立供应商准入制度，在对供应商资质严格审查的基础上建立供应商目录和主供应商制，并通过信息平台定期分析。全透明化的采购过程中，每个节点“谁签字谁负责”，随时可对采购过程进行追溯审计，并与廉政建设紧密结合起来，保证采购活动有序、规范、透明地进行。4.资产周期全生命，“一升两降”高效能。血站的固定资产涉及到采供血、科研、管理、后勤等各个方面，包括土地房产、医学设备、后勤机电设备、IT及办公设备、图书、车辆等。但普遍存在的是“重采购、轻管理”、“重使用、轻维护”，资产闲置、浪费、流失时有发生，家底不清、账实不符。所以血站应加强固定资产管理，并延伸到管理所有实物资产。应按专业化分类管理，如医学类资产、后勤类资产、IT类资产应当由相应的部门归口管理。对计划、论证、采购、安装、使用、维修维护、清理、报废全生命周期进行管理，包括：结合资产绩效、成本等，制定有针对性的采购策略；以项目为主线，完善资产转固定资产的前期管理；跟踪资产状态、配置变化，完善资产管理知识体系；优化资产运行维护流程，降低成本，延长寿命；财务资产与实物资产的同步，实现资产价值的动态一致化。通过对资产全生命周期的动态管理，提升资产水平，降低管理成本和降低资产管理风险，发挥资产的高效能。5.收入来源要记清，费用支出严管控。随着采供血业务的发展，血站的资金业务变得越来越复杂，在资金来源方面，既包括财政资金、自有资金（血液及血液制品收入）还包括科研资金以及其它资金，对于这些资金的应严格进行归口管理，对于资金的支出更应严格审批，不同用途的支出应详细记入对应的资金科目。如科研项目在发生的每笔设备费用、物料出库、人工支出等都应归纳并分摊到对应的科研项目上。6.基建项目跟全程，条分缕细预决算。对于基建项目应严格执行招投标制，从质量、进度和投资三方面对项目的全过程进行控制与管理，包括：（1）加强工程项目决策控制。从项目建议书、可研报告编制与项目决策进行全方位控制与管理。（2）项目施工阶段。建立健全招投标机制；优化施工方案，减少无益消耗；加强施工现场管理，杜绝因工程质量和材料问题造成返工浪费；特别杜绝分包转包现象；完善监督人员的责权利关系，强化监督机制。（3）对工程结算的控制。完善付款程序，把握好付款的关口；加强对监理、造价咨询等机构的监督管理；加强对图纸以外的工程量的管理；控制好工程款的付款比例。血站应根据《规范》的规定，建立与基建项目相关的管理、审核机制，全程跟踪、全程管控，做好预算和决算工作，在保证质量、进度和费用的同时，更好地节约资金。7.合同归口控全程，部门协调细节明