PPP操作流程与案例分析

ZenithConsulting1中国现代集团有限公司PPP事业部总经理二零一五年三月PPP操作流程与案例分析ZenithConsulting2目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议ZenithConsulting3目录PPP认识一二三PPP操作流程解析PPP运作典型案例四基础设施项目运作模式建议ZenithConsulting4PPP概念Public-PrivatePartnerships，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。“Public”指的是政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构；而“Private”主要是指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。ZenithConsulting5PPP概念公私合作公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求利益共享政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报（利益的可调节性）提高效率采用PPP模式的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不应采用PPP模式--物有所值评价风险分担考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品领域内的风险。ZenithConsulting6PPP的内涵PPP是新公共管理的一种重要实现方式。“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”—E.S.Savas《民营化与公私部门的伙伴关系》•建立特许权经营法规•建立收费机制•解决联网/联合收费问题•解决土地、动拆迁问题•监管服务质量、价格政府市场•政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场•政府提供预期回报，承担市场风险PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商，转变为推动者和规则制定者。ZenithConsulting7PPP的内涵PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。ZenithConsulting8PPP的特征政府或项目发起人社会资本通过采购授予特许权项目公司融资、建设、设备采购、运营项目收回投资并取得一定回报之后项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构ZenithConsulting9PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。PPP的适用范围ZenithConsulting10PPP模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOOPPP模式分类ZenithConsulting11收费定价机制（BOT/BOO/BLT）运营效率（BOT/BLT）风险结构（PPP/BOT）融资需求（BOT/TOT）财政补贴（DBT/DBOT）其它PPP模式的选择ZenithConsulting12PPP有多种运作方式，但其基本的框架结构如图所示：特许经营直接协议PPP的基本框架政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资ZenithConsulting13运作主体的确立——设立PPP项目公司；收益保障——项目经营收益、政府运营补贴补、政府服务购买；项目再融资方式——特许经营权融资，信贷融资、保险、基金等；市场风险或购买方风险分担机制——采用诸如最小供应量、最低购买量、保证交通流量、竞争性项目附条件、审批限制等；价格机制，调价规则；特许经营协议——指定特许经营范围、期限、权利内容，在特许经营投资人需要时政府及时排除行使权利的障碍的义务；股东权利转让限制——建立灵活的、便于后期转让的投资结构；特许经营期末资产处置方式；监管安排；PPP的基本框架ZenithConsulting14PPP风险管理风险识别风险评价风险分担PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险应对ZenithConsulting15PPP风险管理——风险识别政治风险法律及合同风险金融风险建设风险市场运营风险ZenithConsulting16PPP风险管理——风险识别—政治风险政府信用风险1机制风险2政府决策与审批风险3政府干预4公众反对5政治不可抗力事件6ZenithConsulting17PPP风险管理——风险识别—法律风险•法律及监管体系不完善•法律变更•第三方违约风险•税收调整•合同及文件风险12345ZenithConsulting18PPP风险管理过程——风险识别—金融风险132利率风险通货膨胀风险外汇风险ZenithConsulting19PPP风险管理过程——风险识别—建设风险洛阳：市政道路和污水处理打包PPP项目，计划向亚开行贷款1亿美金。哈尔滨：既有建筑技能改造PPP项目，职业技术学院职教基地实训项目，计划向亚开行融资2.43亿美金。施工风险资金风险完工风险不可抗力风险等ZenithConsulting20PPP风险管理—风险识别—市场运营风险•收益不足•长时间停工•供给不足•运营成本增加1234ZenithConsulting21PPP风险管理——风险应对风险分担机制分配原则执行效果ZenithConsulting22PPP风险管理——风险应对风险要素风险应对措施建设风险EPC，固定总价运营风险成熟技术，经营管理能力，长期原料供应合同市场风险市场调研，最低保证供应量，长期产品销售协议环境风险环境保护法律，环保管制政治风险投保，安慰信，政府书面保证管制风险政府承担征收风险股权/债权安排，政府机构投保ZenithConsulting23PPP项目的监管主要分两个阶段：一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管，目的在于剔除不能实现物有所值（ValueforMoney）的PPP项目方案和特许经营者，以提高效率。二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)，目的在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题，以保护公众利益。PPP政府监管ZenithConsulting24准入监管的内容一是立项监管，制定基础设施和公用事业的发展规划，考察项目的必要性（可采用我国现有可行性研究制度），以及是否适用于PPP模式（物有所值评价）二是对特许经营者选择的监管，通过政府购买选择一家（或几家组成的联合体）最优秀的企业授予其特许经营权。PPP政府监管ZenithConsulting25绩效监管的内容与主体PPP政府监管ZenithConsulting2615项目发起PPP运作流程ZenithConsulting27PPP在国内的发展历程第一阶段：1995年至2003年从1995年开始，在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。2002年，北京市政府主导实施了北京市第十水厂BOT项目。以吸引外商投资为主要目的项目操作理念，摸着石头过河的心态，很大程度上决定了与此相关的顶层设计难以推动及完成。国务院及相关部委就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件：《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》（计外资〔1995〕1208号）、《对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》（〔1994〕外经贸法函字第89号）、《国家计委关于加强国有基础设施资产权益转让管理的通知》（计外资〔1999〕1684号）、《城市市政公用事业利用外资暂行规定》（建综〔2000〕118号）。在阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目运作中，项目相关各方对中国式PPP的规范化、专业化及本土化进行了尝试，形成了相对成熟的项目结构及协议文本，为中国式PPP进入下一个发展阶段奠定了良好的基础。ZenithConsulting28PPP在国内的发展历程第二阶段：2004年至2013年2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式的唯一主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的人员纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元，如北京地铁四号线和国家体育场两个项目。广泛、多元的项目实践，促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。ZenithConsulting29PPP在国内的发展历程第三阶段：2014年开始中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革举措。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，范围涉及传统基础设施、信息基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业，且项目模式不局限于特许经营。特许经营立法工作的重新启动。PPP模式的顶层设计逐步完善，中国式PPP进入规范化发展阶段。ZenithConsulting30PPP在国内的复兴具体行动2014年3月，财政部组织了全国财政系统干部、金融机构和大型企业业务骨干人员进行PPP专题培训班。2014年5月26日，财政部成立PPP工作领导小组，王保安副部长担任领导小组组长，办公室设在金融司。2014年5月8日，财政部干部教育中心在财政部内部举办了2014年第一期财政改革与发展论坛。2014年8月，江苏省财政厅举办首批政府和社会资本合作（PPP）试点项目培训暨推介会，公布全省15个PPP试点项目。2014年11月30日，财政部发文公布30个PPP示范项目，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。Ze