工程项目社会评价方法

第01讲社会评价基本框架（一）工程项目社会分析评价方法第一章社会评价基本框架社会评价是把社会分析和公众参与融入项目方案的设计和实施的一种方法和手段，要求对受项目影响并同时影响项目的社会因素进行系统的调查、分析，提出减少或避免项目负面社会影响的建议和措施，保证项目顺利实施和目标实现。社会评价需要贯穿项目周期的全过程。本章阐述社会评价的目的及任务，需要开展社会评价的项目类型、关注重点及实施步骤，项目周期不同阶段社会评价的关注内容。一、社会评价的目的、作用及任务（一）社会评价的目的社会评价的主要目的是判断项目的社会可行性，消除和尽量减少项目实施所产生的负面社会影响，使项目更符合项目所在地区的发展目标及目标人群的发展需要，为项目地区的区域社会发展做出贡献，促进经济与社会协调发展。社会发展的目标包括提高人们的教育水平、知识技能，增进人们的健康，促进社会公共福利增长以及公平分配等，这就决定了投资项目的社会评价目标具有多重性。在宏观层面上，投资项目社会评价的目的主要包括：（1）实现经济和社会的稳定、持续和协调发展；（2）满足人们的基本社会需求；（3）保证不同地区之间的公平协调发展；（4）充分利用地方资源、人力、技术和知识，增强地方的参与程度；（5）减少或避免项目建设和运行可能引致的社会问题。在项目层面上，投资项目社会评价的目的主要包括：（1）制定一个能够切实完成项目目标的机制和组织模式；（2）保证项目收益在项目所在地区不同利益相关者之间的公平分配；（3）预测潜在风险并分析减少不良社会影响的对策措施；（4）提出为实现各种社会目标而需要对项目设计方案进行改进的建议；（5）通过参与式方法的运用增强项目所在地区民众有效参与项目建设和管理，以维持项目效果可持续性的途径；（6）防止或尽量减少项目对地区社会环境造成的负面影响。（二）社会评价的作用1、有利于防止单纯追求项目经济效益，促进经济发展目标与社会发展目标协调一致。如果缺乏对投资项目的社会评价，项目的社会、环境等问题未能在实施前得以解决，将会阻碍项目预期目标的实现。例如，有些项目具有很好的经济效益，但可能造成严重的生态环境污染，损害当地居民的利益，并引起社会矛盾，将不利于项目的顺利实施；有些项目在少数民族地区建设，没有充分了解当地的风俗习惯，导致当地居民和有关部门的不配合；有些项目由于移民安置解决不好，导致移民生活水平下降等等，这些都不利于社会经济的协调发展。实践证明，项目建设与社会发展保持协调配合，是促进经济发展目标和社会目标实现的基本前提，是建设和谐社会，落实以人为本的科学发展观的基本要求。2、有利于项目所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，防止可能产生的负面效应，促进社会稳定。投资项目一般都存在对所在地区的有利影响和不利影响。有利影响与所在地区利益相协调，对地区社会发展和人们生活水平起到促进和推动作用，不利影响则会对地区的局部利益或社会环境带来一定的损害。分析有利影响和不利影响的大小，判断有利影响和不利影响在项目投资效果中的分布情况，是社会评价中判断一个项目好坏的重要尺度之一。如一个水利工程项目，有利影响包括防洪防涝、发电、灌溉和水产养殖，不利影响主要就是由于库区建设而导致的人口迁移。如果库区迁移人口安置不当，致使当地人群生活水平下降，生活习惯改变，难以适应新的生活环境，可能引起移民的不满或过激行为，对当地社会稳定和项目的顺利进行都会产生不利的后果。因此，社会评价中应该始终把项目建设同当地人群的生活和发展联系起来，充分估计到项目建设可能造成的不利影响，预先采取适当的措施，把由项目建设引起的社会不利影响降至最低。3、有利于减少或避免项目建设和运营的社会风险，提高投资效益。项目建设和运营的社会风险是指由于在项目评价中忽视社会评价工作，致使在项目的建设和运营过程中与当地社区发生种种矛盾，长期得不到解决，导致工期拖延、投资加大，经济效益低下，偏离当初拟定的项目预期目标。这就要求评价人员在进行社会评价时要侧重于分析项目是否适合当地人群的文化生活需要，包括文化教育、卫生健康、宗教信仰、风俗习惯等。通过考察当地人群的需求状况，对项目的态度如何，是支持还是反对，深入广泛地进行实际情况分析，提出合理的针对性建议以避免或减少项目的社会风险，保证项目的顺利实施，持续发挥项目的投资效益。（三）社会评价的任务投资项目社会评价需要考察、分析与项目的设计和实施方案有关的社会发展目标取向、潜在的社会负面影响和其他社会因素，如受益人的参与、贫困、社会性别平等、少数民族发展，以及征地拆迁的社会风险及脆弱群体等。社会评价要求采用公众参与的方式，收集有关项目地区的社会经济数据、利益相关者的人口统计特征，以及在当地社会生活中对项目具有潜在影响的传统文化、风俗习惯、宗教信仰、社会组织和社会网络等方面的信息，分析影响项目实施效果的社会因素，以及项目实施可能带来的社会风险和社会后果，并提出优化项目设计方案、减少或避免负面社会影响、降低社会风险、提高项目实施效果的具体措施和建议。投资项目社会评价的主要任务可以概括如下：（1）识别关键利益相关者，制定适当机制使其参与项目的方案选择、设计、实施、监测和评估，尤其要为贫困和弱势群体的参与制定恰当的机制；（2）确保目标受益人群能够接受项目的目标及项目实施所带来的社会变化，使项目的内容和方案设计能够考虑到性别、民族及其他社会差异问题；（3）评估投资项目的社会影响，并在确认有负面影响的情况下，提出减轻由项目产生的负面影响的行动方案，并使行动方案符合当地社会习俗；（4）加强目标群体在社区参与、冲突解决和服务提供等方面的能力。二、社会评价的项目类型、关注重点及实施步骤（一）社会评价的项目类型由于不同的项目，其目标、内容和所在地区的社会经济环境不同、项目影响群体和目标群体不同、项目的社会影响和社会风险不同，社会评价的内容也有所差异。对于那些社会因素复杂、社会影响久远（具有重大的负面社会影响或显著的社会效益）、社会矛盾突出或社会风险较大和社会问题较多的工程项目，应当进行全面的社会评价。这些项目一般包括：（1）引发大规模移民征地的项目，如交通、水利、采矿和油田项目；（2）具有明确的社会发展目标的项目，即扶贫项目、区域性发展项目和社会服务项目（如教育、文化和公共卫生项目等）。对于其他项目应当首先进行初步社会筛选，然后根据社会筛选的结果，决定是否需要进行详细的社会评价。需要进一步进行详细社会评价的项目一般具有以下特征：（1）项目地区的人口无法从以往的工程项目中受益或历来处于不利地位；（2）项目地区存在比较严重的社会、经济不平等现象；（3）项目地区存在比较严重社会问题；（4）项目地区面临大规模企业结构调整可能引发大规模的失业人口；（5）可以预见到项目会产生重大的负面影响，如非自愿移民、文物古迹的严重破坏；（6）项目活动会改变当地人口的现行行为方式和价值观念；（7）社区参与对项目效果可持续性和成功实施十分重要；（8）项目设计人员对项目影响群体和目标群体的需求及项目地区发展的制约因素缺乏足够的了解。（二）项目影响群体和目标群体项目影响群体既包括项目受益群体（包括直接受益群体和间接受益群体），也包括可能会受到负面影响的群体。在项目准备的开始阶段，首先要识别项目影响群体，一般需要从正式和非正式渠道收集、分析有关信息资料。为更准确地了解项目影响群体的需求，需要将项目影响群体细分为亚群体，通常情况下可以根据受影响人口的贫困状况、民族、社会性别、受影响的程度，分为不同类别的亚群体。项目目标群体是指项目直接瞄准的预期受益人群。识别项目的影响群体和目标群体包括识别该群体中具体亚群体的需求及其应对项目实施所带来的变化和负面影响的能力。这需要对一系列社会因素进行评估，如目标人群的社会凝聚力、协助项目活动的现有社区机构以及当地人口的知识和技术水平等。（三）社会评价的关注重点1、公平问题公平指的是公正，或公平原则所追求的目标，强调相同的需求应获得相同的供给（或相同的获取机会）。这在发展研究中已经被视为社会发展的一项主要目标，同时在国际社会中也被视为投资项目社会评价的一个重要指标。在现实世界中，公平作为社会发展的一个目标，常常与平等或不平等紧密联系在一起的。因此，当公平被视为社会评价中的一个指标时，必然要涉及不平等问题。在现实社会中，有各种各样的不平等，如经济的、社会的不平等，地位、权力的不平等，分配性不平等及关系性不平等。如果公平目标必须通过当地人群的参与才能实现，那么，社会评价人员应确定项目的目标人口，并分析目标人口的利益、需要及能力等。同时还应当分析其它一些对实现公平有影响的社会因素，如信仰、种族、社会习俗及亲戚关系等。最后社会评价人员应当推荐采取什么样的方式才能通过项目活动实现公平目标。重点关注如下问题：（1）项目的收入分配是否公平？使社区居民间的贫富差距扩大还是缩小？群众是否不满？需要采取什么措施？（2）项目的收益在各群体间分配的比重如何？哪些群体增加了收入，哪些群体，哪些人受损？对受损的人如何补偿？（3）项目的收益分配是否存在目标受益人得不到，而被其他单位或有权势的个人夺走的问题？如果有可能，采取什么预防措施防止效益流失？（4）目标受益人是否包括妇女在内，如果由于当地特殊情况可能使得妇女应得的收入实际难以兑现，如何解决？（5）项目的收益分配如果存在不公平的问题，是否将影响项目的效益，是否将影响项目的持续性，如果是，需要采取什么措施？2、参与问题参与通常是实现项目持续性目标的一种有效工具，是吸收公众参与项目方案设计、评价和实施的一种有效方法，有利于提高项目方案的透明度和决策民主化；有助于取得项目所在地各有关利益群体的理解、支持与合作；有利于提高项目的成功率，减少不良社会后果。一般来说，参与程度越高，项目的社会风险越小。参与对于那些当地居民和地方组织有直接利害关系的项目，如移民项目、扶贫项目、基础设施项目、农村发展项目以及文化、教育、卫生等社会事业项目，尤为重要。3、持续性问题项目的持续性是判断项目成功与否的重要指标。项目效果的持续性意即实现项目所计划的目标为人们提供产品和服务的能力，满足人类需要（包括当代人和未来几代人的需要）的一种持续能力。影响项目效果持续性的各种社会因素在项目周期的各阶段都要进行分析。实际上，有很多因素，如环境的、技术的、资金的、经济的及社会的因素对项目效果的持续性都有影响。这些因素又相互作用相互影响，应从不同角度进行分析。4、机构发展问题实践经验表明，如果没有一个良好地组织起来的机构来负责项目建设、实施和运行的管理，将很难实现预定的项目目标。因此，机构发展已经成为社会评价的一项主要内容。机构发展不同于公平、参与和持续性，不能被认为是一个国家的发展目标，它是实现项目目标和社会发展目标的手段。在对具体项目进行组织机构问题分析时，可提出如下一些问题进行分析：（1）项目的组织机构设置是否合理，能否适应项目建设与运营的需要？（2）项目的组织机构设置方案是否与项目采用的技术方案相适应？（3）项目承担建设、运营、维护的机构能力如何？能否保证项目持续实施？如何提高项目承担机构的能力，以保证项目的持续性？（4）根据项目实施的具体需要，是否需要建立非政府组织，协助项目承担机构保证项目持续实施？（四）社会评价的实施步骤社会评价一般包括社会调查、识别社会因素、论证比选方案三个步骤。1、社会调查调查项目所在地区和受影响的社区基本社会经济情况，以及项目影响时限内可能的变化，包括人口统计资料、基础设施与服务设施状况；当地的风俗习惯、人际关系；各利益相关者对项目的反应、要求与接受程度；各利益相关者参与项目活动的可能性，项目所在地区干部群众对参与项目活动的态度和积极性，可能参与的形式和时间，妇女参与有无特殊情况等。2、识别社会因素分析社会调查获得的资料，对项目涉及的各种社会因素进行分类。一般可分成三类：（1）影响人类生活和行为的因素。如对就业、收入分配、社区发展和城市建设、居民身心健康、文化教育事业、社区福利和社会保障等的影响因素；（2）影响社会环境变迁的因素。如对自然和生态环境、资源综合开发利用、能源节约、耕地和水资源等的影响