目标管理责任制_农村基层政权的实践逻辑

:王汉生王一鸽:本文试图从分析目标管理责任制入手,探讨当代中国基层政权的运作特征及重大变化通过分析,本文发现,目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式在实践中,目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心,它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以/责任)利益连带0为主要特征的制度性联结关系,进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响:目标管理责任制基层政权行为国家)社会关系80,/0,/0,,,,/0(),/P0,,,,,,,,5:6,,/0/061:,,/0/0,:/0,(),,,/0/0,/0,())()())()/0,(,1998),(,2002;,2007)¹/0,,/0,,,/0/0,:,,º,/0/0,,,62社会学研究2009.2¹º参见唐海华(2006)对压力型体制的讨论这些政治学理论探讨认为解决地方政治问题应当靠从制度上着手,其中一种呼声比较大的方案是在地方政治中进一步推进民主选举,在中央地方与民众三方之间建立起良性互动的均衡格局等比如,徐勇黄辉祥在有关河南省某地区的调研报告中发现,目标责任制是基层政权实际运作中的重要一环在乡镇政府与村庄的关系中,/乡镇必须强化对村的控制,从而掌握村的资源,进而实现自身的目标这就是乡镇要以-命令.代替-指导.的根本性原因0/乡里的办法是尽量-控制.住村,依靠村的-配合.来实现乡的治理目标,,具体做法主要有两点:一是通过党组织这条线来-控制.住居于村落权力核心的村支书,从而实现对村的控制;二是通过推行-目标责任制.来实现对村干部(包括村支部委员和村委会委员)的-控制.,从而-控制.村0(徐勇黄辉祥,2002)吴毅在5小镇喧嚣6中也结合经验事实对/压力性体制0和/动员型政治运作方式0与/集权体制0等的关系作了深入的讨论,参见吴毅,2007:40-43644-645/0,,,/0(,2000;,2003;Edin,2004),,,,,,/(),,,,,,,,0(,2000);,/0,/))0;,,,,/0,(,2003),,,,,,,63论文:,,,,,,()(一)政府责任制:上下链接/0,,,,(),,,/0,/0,,/0:,,/0,/0,()(二)部门责任制:双线并联与/条块0勾连,/0,/0,/0,,/064社会学研究2009.2,,/0,/0/0/0/0/0,,/0/0/0,,/0/0,:县乡村各级行政部门之间层层签定责任书;县乡村各级业务部门之间层层签字责任书在责任制中联系工作指标和任务,定报酬,定奖罚行政领导的职能是贯彻落实党的有关方针政策,从组织上措施上支持和保证业务部门开展工作业务部门的职能是按照行政部门的要求,实施防疫工作的技术措施,确保畜禽防疫工作任务指标的完成,,每年年初县业务部门根据年度工作重点草拟责任书然后,县政府主持召开有各乡镇主要领导及有关部门领导参加的畜牧工作专题大会在大会即将结束时,县政府主管领导代表县政府,各乡镇主要领导代表乡镇政府,县畜牧局局长和局直有关站(所)领导代表县业务部门,各乡镇畜牧站站长代表乡镇畜牧站,当场在双轨目标管理责任上签字盖章,把全年的工作任务指标落实到各乡镇,,(双辽市政府门户网站,2007),,,,,,,,65论文:,,,,,,,,,/0,,(三)目标管理责任制的基本框架,,166社会学研究2009.2(四)专项工作责任制:不可或缺的组成部分,,/0,,,/0/0/0/0/0/0/0/0/0/0/0/0:,,,,/0,1(1),/,0,,),,(,),,,,:,,,,,,,,67论文:1z/0/0()():()(50)1.,,(15)2.,,(10)3.,,(10)4.,,(20)()(50)1.,,(35),,3,6()10,2(2)35;(5,5)2.,,(15)3.,,(5)(),,,,,,()1.,10,1000702.::oo:BSZ,,,,,68社会学研究2009.2,,(一)目标责任制的核心要素:指标体系/0,,,,/0/0,,,2,32NY2005:1002233160431.5215524.5200-5001,2701325005:1003:300,(100)2,19:332001064201551510105105569论文:3LW2001(20)1.:,,,2.:,,,50,1,,500,,,3.:,,4.:,(20)1.,,2.5,203.4.,(10)1.,12.(25)1.,,,,2./0(15)1.:2.,3.(10)1.:%,%,,,2.:3.::::::,56()70社会学研究2009.21./弹性任务0与/刚性任务0:指标的不同意义,,,/0/0():首先讨论积极或弹性任务,这类任务主要是按有关法律或者政策规定,镇政府可以自行决定完成的数量完成时间,其效益主要对政府或村庄有利,如农业结构调整,辖区内公共事务的管理或者是,尽管任务是上级分配下来的,而且到时候会组织检查,但是这些任务可量化的程度不高,即便要求在数量上达标,但检查时,往往只看材料或档案的,如推行村民自治各种达标,对村民自治的指导,都属于这一类这种任务,政府可以积极作为,也可以应对,如果做得好,可以增加政府的收益,显示政府的政绩,如果做得不好,并不会对本级政府的主要领导的政绩及仕途有多大的影响当然,在时间和精力充沛的条件下,政府会尽力去做,但是目前H镇由于另一类任务)))消极或刚性的任务,在对这类任务上多采用应付的方式当下达到村庄时,尽管也强调要村干部认真去做,但其结果并不与工资奖金挂钩消极或刚性任务是指如税费收缴计划生育以及社会治安之类的事情,不仅是从上面一级一级以红头文件的形式传达下来的,而且完成的好坏直接与主要领导的升迁,全体工作人员的工资福利挂钩这种任务就需要政府和村里具体地落实,政府也多用行政命令的方式要求村干部完成,这往往就是行政硬核的主要内容(吴淼,2003),/0/0,/0/0(,2006),,,71论文:2.量化与非量化指标:/选择性关注0与/指标扩大化0,:/0,/0,2/2230/1600/200-5001,2700/,3000,,3/0/0/0()/0(),23:,,,;,,,,¹,,#/0(,2006),,/0,/0()/0(),:,/0,/0,/0,(/0/0),72社会学研究2009.2¹美国社会学家詹姆斯#C.斯科特在5国家的视角6一书中着重阐释了现代国家形成过程中/清晰化简单化和数字化0的管理趋势的形成和影响(参见斯科特,2004),,23,,,,,/0,/0/03.经济发展:重中之重23,,,/0,,,2,NY()553,W()50/0/0,/0,/0,/0,/0(BZ)/0,,,:,;,,W/0,NY1(100)2160;,,,,/073论文:4.压力传递与分解:指标的层层细化与逐级加码,,(),()(),:,,,,,(),,H,56,/98%;:250;56,/100%;:300,/,,,,,,0(,2006),,,,,,,5.指标设置与指标变换:适应与创新,/0,,,,,74社会学研究2009.2,/0/0,,,/0,,592007/0,(,2007)():,(,2008)/0(,2006),(二)目标责任制的关键环节:考评与奖惩,,,,,,,1.加分与扣分:激励与约束,,:,:100%,,/0/075论文:,¹完成目标得基本分,未完成的扣除该项目标基本分有时间进度要求未按时间进度完成的扣除该项目标基本分的50%,年终仍未完成的按该项目标的基本分双倍扣分增幅增量目标:以省政府下达我市的目标表述为依据,省政府以增幅目标下达的,考核时增幅占70%的权重;省政府以总量下达的,考核时增量占70%的权重考虑增幅增量两者的因素,以7P3的权重比例,合并计算该项目标的成绩,第1位加1.2分,其他位次依次递减0.1分无法同比的增幅增量目标:完成目标计基本分,成绩特别突出的可酌情加分(超出全省平均数或平均增幅)非量化目标:完成目标计基本分,未完成的扣除该项目标基本分部门承担的全局性发展目标:完成目标计基本分,成绩特别突出的加该项目标基本分的50%(该项工作目标在全省的位次处前76社会学研究2009.2¹例如,山西省的经验是,在综合考核方法(即/多变量综合评价法/)中,各类指标实际得分的计算被区分为/正指标0/逆指标0和/特殊指标0分别进行综合分值计算/正指标0指实际值越大,在考评中所起的正面效应也越大的指标,如国内生产总值财政收入各种产量农民和职工收入等指标对正指标使用公式:/该项指标完成程度实际得分=(实际完成XiP目标任务Xm)@基准分0来进行计算/逆指标0指实际值越大,在考评中所起的负面效应越大的指标,如商品零售价格指数人口出生率刑事案件发案率等对逆指标使用公式:/该指标完成程度实际得分=(目标任务XmP实际完成Xi)@基准分0来进行计算对一些特殊指标,如地方国有工业控亏额,则可以研究特定公式计算:控亏额指标得分=基准分+(基准分P控亏额)@(控亏额-实际完成)各项指标综合分值的计算,包括/加总0和/上限调整0两部分加总就是各参评单位或县市的目标完成程度的总得分,公式为/各县市目标完成程度直接得分=2(各项指标基准分@目标完成程度)0但考虑到指标体系中各指标间的平衡,此加总分还需作必要调整,比如适当规定一个得分上限,以防止一些次要指标的得分大大超过主要指标一些柔性指标的得分大大超过刚性指标;同时对一些原定目标中不尽合理的因素进行弥补和匡正如晋中地区几年来规定,在最终合计分数时,各项指标得分以基准分的1.5倍为上限,即以超目标50%为上限;超出此上限的分数不予合计因此上面的公式就应匡正为/各县市目标完成程度实际得分=2[各项指标基准分@目标完成程度(以150%为限)]0此外,如果由于经济发展不平衡性,造成年初制定的目标责任制中同一项指标在各县市间基数悬殊,增长百分之一绝对值含量有相当大的差异,且完成同类指标的难易程度也不尽相同,则会选择一些重要指标计算其/贡献率0,赋予/贡献分0,作为目标完成程度考核的补充贡献分总值,以不超过目标完成程度基准分总值的10%为宜贡献分的具体计算,一般有/增量贡献法0和/总量贡献法0两种方法(参见赵拴江等,2000年)3名)凡赴京省市集体上访的,每发生一批次分别扣除5分3分1分对目标完成情况无据可查的按未完成对待(河南省新乡市政府办公室,2004)职能工作实行奖罚分有经济任务或目标任务指标单位,任务完成的计满分,没有完成任务按比例扣分没有经济任务或目标任务指标的单位,没有出现工作失误计满分,出现工作失误或对区级目标管理考核产生影响的,酌情扣分职能工作突出受到上级表彰实行奖分,职能工作影响区级目标管理的,单位工作在市委政府对区委政府考核中扣分的,按2倍扣分区级目标管理单项工作被市级以上一票否决的,责任单位主管部门职能部门将评为不合格单位(常德市鼎城区政府门户网站,2007),,,,1.工作得到省部级以上或同级领导肯定的,国家级每次加5分省部级每次加3分;工作经验同时得到推广的,国家级每次加10分省部级每次加6分2.争取国家省级各类支持资金成绩特别突出的按比例加分(在完成年度目标的基础上超出全省平均数的部分)3.金融部门支持地方经济发展,每新增中长期贷款1亿元加2分(在完成当年该项目标的基础上),加分不设上限4.积极招商引资(境内)引进符合我市投资政策的项目,县(市)区超出目标部分每增加3000万元加1分;市直综合委局(主要引资单位)超出目标部分每增加1000万元加1分;其他单位每引资500万元加1分加分不设上限(引进资金以实际到帐引进项目以落地为准)(常德市鼎城区政府门户网站,2007)77论文:2.刚性约束:一票否决,,,/0/0,,,,,,,,,520076:计划生育社会治安综合治理与稳定安全生产农民负担监督管理工作和财政工作分别实行达标考核与纳入目标管理责任制考核基分并举的办法上述五项工作责任只要1项考核未达标的,均对目标管理责任制评比结果实行/一票否决0(常德市鼎城区