党政机关公文处理条例解读

王文金2014年10月10日《党政机关公文处理工作条例》解读《党政机关公文处理工作条例》解读2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》），同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称办法）。《党政机关公文处理工作条例》于2012年7月1日施行，《条例》的发布施行，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。《党政机关公文处理工作条例》解读目录•一、新旧比较•二、相关概念•三、公文种类•四、公文格式•五、行文规则•六、公文拟制•七、公文办理一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化1.公文处理的概念更加科学《办法》规定“公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作”，《条例》中按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为“拟制、办理、管理”三个相互关联、衔接有序的工作环节，简洁明了，“拟制”包括了“起草、审核、签发”三个环节（《办法》中隶属于发文办理），同时将整理（立卷）、归档划归至公文办理范畴。5一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化2.公文的种类更加丰富原《办法》中规定公文种类为13种，新《条例》中规定公文种类为15种，增加了“决议”（适用于会议讨论通过的重大决策事项）和“公报”（适用于公布重要决定或者重大事项），同时将“会议纪要”改为“纪要”。一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化3.行文规则上做了具体规定《条例》中规定向上级机关行文“原则上主送一个上级机关”；“党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权”；“请示”应当一文一事，并要提出倾向性意见；“除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文”；向下级机关行文也有明确的规定，“党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。需经政府审批的具体事项，经政府同意后可以由政府职能部门行文，文中须注明已经政府同意”、“党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文”。一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化4.文件签发程序更加规范《条例》规定“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”（《办法》只对上行文作此规定），“党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发”。一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化5.公文要素做出了调整《办法》第三章第九条规定“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”，增加了“份号”、“发文机关署名”、“页码”，减少了“主题词”。同时，对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定：涉密文件要标注份号，紧急公文标注“特急”“加急”，联合发文可以单独用主办机关名称，公文标题应标明发文机关，有特定发文机关标志的普发性公文可以不加盖公章等。一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化6.公文办理环节更加简明收文办理环节增加了“承办”和“传阅”环节，对“承办”和“传阅”环节也做出了具体的规定和要求；发文办理环节减少为四个，将“起草”、“审核”、“签发”环节划归到“公文拟制”部分了，“用印”划分到“印制”部分了。一、新《条例》与旧《条例》对比的主要变化7.公文管理环节更加严格第七章第二十九条规定“党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委（党组）的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室，并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备”，第三十二条对“复制、汇编机密级、秘密级公文”也做出了明确详细的规定。二、相关概念公文是党和国家机关在治国理政的进程中，用以表达意志、发布号令、传递交流重要信息的最主要载体和工具，是一种具有特定效力和规范格式的文书。公文的质量直接反映机关的思想深度、政策水平和对社情民意、重大问题分析掌控能力，直接关系党的意志和方针政策的传达贯彻成效，直接体现机关干部的能力素质和工作水准。（一）公文及公文处理概念公文：是指党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。公文处理：是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。（二）公文处理工作的原则1.实事求是原则。这是公文处理工作的基本原则。2.准确规范原则。这是公文处理工作的重要原则。3.精简高效原则。这是改进机关作风的客观要求，运转高效是公文处理的时效性要求。4.安全保密原则。这是公文处理工作的底线，尤其是涉密公文，每一个环节都有安全问题，任何一个环节存在安全隐患，都有可能造成失泄密，因此，必须慎之又慎，高度重视安全保密工作。（三）文书、公文和文件的区别文书：是指行为主体（国家机关及其他社会组织、个人）以具有固定格式的语言文字系统为载体，处理各种事务的公文体。它既包括公务文书（公文），也包括私人书信、日记、自传等等。公文：即公务文书，是文书的重要组成部分；是国家机关及其他社会组织在行使职权和实施管理的过程中所形成的具有法定效力与规范格式的文书；是传达政令，指导、布置和商洽工作，请求和答复问题，报告和交流情况，联系公务、记载工作活动的重要工具。（三）文书、公文和文件的区别公文形成的主体是国家机关及其他社会组织。公文形成的条件是行使职权和实施管理。公文具有法定效力与规范格式。文件：是领导机关根据自己的范围所制发的具有法律效力的并设有特定版头的公文。三、公文种类2012年4月16日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号），新《条例》把党政机关公文种类概括为15种，即决议、命令、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。其中通用的文种有10个：决定、公报、意见、通知、通报、报告、请示、批复、函、纪要。（一）公文种类1.决议（下行文，党委机关专用）（1）适用范围：适用于会议讨论通过的重大决策事项。（2）主要特点：一是制发程序上的规范性；二是内容上的针对性；三是效力上的权威性；四是适用对象上的普遍性；五是思想上的指导性；六是时效上的长期性。2.决定（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。（2）主要特点：一是适用范围广泛；二是使用的方式比较灵活；三是具有极强的约束力。（一）公文种类3.命令（下行文，行政机关专用）（1）适用范围：适用于公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员。（2）主要特点：一是权威性；二是强制性；三是严肃性。（一）公文种类4.公报（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于公布重要决定或者重大事项。（2）主要特点：一是重要性、权威性；二是内容上的庄严性；三是形式上的多样性；四是使用上的习惯性；五是新闻性；六是公开性。（一）公文种类5.公告（下行文，行政机关专用）（1）适用范围：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。（2）主要特点：一是发文机关的特定性；二是内容的庄重性；三是告知范围的广泛性；四是传播的公开性。6.通告（下行文，行政机关专用）（1）适用范围：适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。（2）主要特点：一是公开性；二是周知性；三是通俗性。（一）公文种类7.意见（上行文、平行文、下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于对重要问题提出见解和处理办法。（2）主要特点：一是意见所涉及的必须是重要问题；二是意见写作形式的特定性；三是指导性；四是针对性；五是原则性。（一）公文种类7.意见（一）公文种类8.通知（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。（2）主要特点：一是适用范围广；二是使用频率高；三是专项性强。（一）公文种类8.通知8.通知（一）公文种类8.通知（一）公文种类9.通报（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。（2）主要特点：一是目的性；二是时效性。9.通报（一）公文种类10.报告（上行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于向上级机关汇报工作、反映情况、回复上级机关的询问。（2）主要特点：一是广泛性；二是陈述性；三是单向性。（一）公文种类（一）公文种类（一）公文种类10.报告（一）公文种类10.报告（一）公文种类（一）公文种类11.请示（上行文，党政机关通用）（1）适用范围：请示用于向上级机关请求指示、批准。（2）主要特点：一是内容针对性、规定性；二是逐级请示；三是单一性；四是呈批性；五是请求者和受理者必须是一级机关或组织，并具有隶属关系或业务指导关系；六是事前性。（一）公文种类（一）公文种类（一）公文种类（一）公文种类（一）公文种类11.请示（一）公文种类11.请示（一）公文种类12.批复（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于答复下级机关请示事项。（2）主要特点：一是针对性；二是权威性；三是简明性。13.议案（下行文）行政机关专用）（1）适用范围：适用于各级人民政府按照法定程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。（2）主要特点：一是制作主体的法定性；二是内容的特定性；三是提请的时效性；四是建议的可行性；五是输的程序性。（一）公文种类14.函（平行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。（2）主要特点：一是广泛性；二是灵活性；三是单一性。（一）公文种类去函模板（一）公文种类复函模板15.纪要（下行文，党政机关通用）（1）适用范围：适用于记载会议主要情况和议定事项。（2）主要特点：一是纪实性（客观性）；二是概括性（提要性）；三是内部性。（一）公文种类（一）公文种类（二）近似文种的同异点1.决定与决议相同点主要表现在：两个文种都是下行文，均属决策性公文，都是一级组织对某些重大问题的处理或重要工作事项所作的决策性的意见或措施、要求，决策又出自各级领导机关，并要求下级机关贯彻执行。不同点主要表现在：决议的内容必须是经过会议讨论并表决通过的，而决定则不一定，有的决定是经过会议讨论通过的，也有的是由行文机关作出的。2020/7/13（二）近似文种的同异点2.决定与命令相同点主要表现在：两个文种都是下行文，同属指令性公文。不同点主要表现在：在使用权限方面，命令在公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性措施时，要严格按照《宪法》规定的权限使用，决定则可较普遍使用。在适用方面，命令涉及的是特定的具体事务，决定则既涉及具体事务，也涉及一些非特定的、具有普遍性的、反复发生的事务。在表达方面，命令高度简洁，只表达作者的意志和要求，决定则既表达意志、要求，又阐述一定的道理，交代执行方面的要求，指明界定有关事物的标准。2020/7/13（二）近似文种的同异点3.公报与公告相同点主要表现在：两个文种都是用来向国内外公开宣布、告知某一重要事项的非常严肃、庄重的公文。一般都通过新闻媒体公开发布。不同点主要表现在：公告多用于公布重大消息，内容一般十分简要，而公报的内容一般是比较具体地公布重要会议或重要事项的内容。2020/7/13（二）近似文种的同异点4.公告与通告相同点主要表现在：两个文种均属告知性公文，它们均可以通过新闻媒体或在社会上张贴等公开形式发布。不同点主要表现在：从使用者看，公告的制发者是国家行政机关以及被授权的机关；通