福建省村镇污水治理PPP模式经验浅析

福建省村镇污水治理PPP模式经验浅析福建省2017年制定出台管理办法,明确要求农村生活污水处理和生活垃圾处理两个领域的新建项目必须强制应用PPP模式。在农村污水处理PPP模式的应用上，福建省很早就已开始探索。1、项目概况1.1地点：福建省龙岩市四个县（区）乡镇污水处理厂网一体化PPP项目，包括新建项目和存量项目。1.2总投资：67200万元1.3合作年限：31年。1.4建设内容：将龙岩市新罗区、永定区、连城县和武平县等四个县（区）乡镇污水处理厂及配套管网捆绑打包实施，污水处理总规模约11万吨/日，配套管网总长约190公里。建设和运营通过引入社会资本进行统一设计（优化）、统一建设和统一运营。2、农村污水治理现状2.1缺乏价格形成机制：无法将污水处理费摊入水价，若收费成本较高，收取率较低采用向村民收取，村民可承担的污水治理费有限。2.2管网优先：配套管网延伸长，工程量大，施工难度较大，投资额大。管网直接影响污水收集率，进而影响厂区运营。2.3规模效益差：乡镇污水处理量较小，乡镇污水设施分布分散，运营管理成本高，管理难度大。进水水质复杂，无法统一技术标准。2.4缺乏运营管理机制：乡镇污水处理由下一级村镇负责管理，导致运营管理人员问题、专业技术问题、污水收集率偏低问题。因此原来农村污水项目刚刚推出来的时候叫好不叫座，比较多的企业还是持观望态度，投资还是比较谨慎的态度。3、项目运作模式这个项目的最大特点是项目区位涉及四个不同隶属的行政区域，协调和整合比较困难。因此当时在整个项目推进过程中，在市本级政府没有统一协调的情况下，逐个区县政府进行协调，并且协调由各个县市区委托市级水务公司作为政府出资人代表，通过市级水务公司开展前期工作，并且通过公开招标方式确定社会资本之后，组建项目公司，由四个住建局和公司签订合同，按效付费，整个项目公司作为整个项目的实施主体，承担融资、建设一系列工作。4、项目主要难点和解决方案4.1、回报机制的设计。整个项目大量的建设成本都在管网部分（约占70%），若按使用量进行付费，即将污水处理设施及配套管网的建设成本和运营成本摊入水价，经测算，在污水处理费单价为1.2元/吨情形下，预计需50~60年才能把成本收回，资金的回笼会非常慢；若运营期为30年，污水处理费将高达3.5元/吨，远远高于污水处理的指导价。因此，本项目按使用量进行付费不切合实际。本项目按“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”的模式，建设成本的回收是基于污水处理设施及配套管网的可用性付费，运营成本基于绩效付费。在经过充分论证后，我们首次提出将运营成本划分为固定运营成本和可变运营成本，固定运营成本是由社会资本方进行托底，报价之后锁定价格，才进行保底运营。而可变运营成本包括污水处理厂的电费、药剂处理费等，该部分费用与污水处理量有关，该部分经政府方审核确认后支付。4.2、运营考核方案设计。在运行绩效考核上，当时整个农村排放没有一个比较明确的标准，只能够参照城镇污水处理厂的排放标准进行要求，还有福建省自己的村镇生活指南相关地方要求来设定一个标准。在这个过程中，考虑到这个项目的特点跟城市污水不同，不仅仅考虑出水指标，非常关键的是对运营进行考核，因此设计了一套涵盖全部内容的考核范围。污水处理厂出水水质均应符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准和《福建省乡镇生活污水处理技术指南》相关要求。根据运营维护内容结合农村污水治理特点，本项目设计了基本涵盖农村污水处理全部内容的考核指标，在污水收集—管网维护—设备管理—人员管理—运行管理—出水水质的过程中对农村污水处理的全流程绩效考核。运营考核指标包括污水收集率、人员情况、运行管理、管网管理、水质管理、设备管理、安全管理、设备管理等等。4.3、项目体量小。在整体项目体量小的问题上，将工程量小、分布散的项目捆绑打包，降低前期的交易成本，提高项目市场影响度和规模效应。4.4、跨区域行政协调问题。当时财政部选取这个项目作为推广项目，也是因为这个项目充分考虑到跨区域行政协调单位，在协调过程中形成了一套有效的跨区域协调联动机制，中间有重大事项的时候，由龙岩市住建局进行协调，其他情况下由出资人代表进行协调。2016~2018年，福建省总共推出了32个农村污水工程包项目，都是采用PPP模式进行运作，很多是跨县市区。2017年，福建省政府明确要求福建省所有的农村污水以及生活垃圾项目必须强制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省农村污水PPP项目爆发大年，包括桑德、国祯环保、首创等知名企业在福建有很多落地项目。2018年实际上是一个农村污水的收官年，但还有50亿的市场有待于大家的开发和投资。5、项目亮点该项目实施之后，有许多值得借鉴的地方，产生了良好的示范效应。亮点一、创新交易结构设计：统一招商、捆绑实施，有利于降低交易成本，发挥规模效益，破除行业垄断。创新回报机制，合理分担风险，将建设运营成本拆分为固定成本与可变成本，建设成本和固定运营成本由社会资本承担，可变运营成本由社会资本承担，合理分担双方风险。亮点二、付费周期与合作期错配：项目运营期为30年，可用性付费周期为10年，大大缩短项目的投融回收期，可满足金融机构的融资要求，提高项目可融资性。亮点三、可用性付费与绩效挂勾：倒逼社会资本提高运营质量，将项目的“可用性”延伸至运营期，防止社会资本出现重建设、轻运营的状况。可用性付费与绩效挂勾比例为30%，其中70%为固定付费，确保项目的可融资性。亮点四、污水收集风险转嫁社会资本：污水收集率作为运营绩效的一个考核指标，要求社会资本运营期的前5年污水收集率达到60%，之后逐年提高5%，直至污水收集率不低于90%，防止乡镇污水处理设施的“空运转”、“晒太阳”现象。本项目良好的示范效益得到省住建厅、财政厅高度认可，为政策制订提供了实践基础。本项目将四个县（区）的约20多个部门进行统筹协调，对于跨区域的行政垄断破除具有示范效益。本项目是政策新规下实施的第一个PPP项目，对龙岩市规模操作PPP项目起到示范效益。福建省乡镇污水工程包明确对于民营资本投资占股超过50%提供优先支持，具有金融示范效应。6、问题及建议在项目实施过程中，福建省积累了一些项目经验。首先，农村污水分散，在原有项目审批过程中，都是以单一项目作为划分的标准，在整个项目过程中，很多时间都耽误在流程审批上。前期管理成本大，费用高，行政审批成本高。因此在今后农村污水推进过程中，应简化流程。审批流程，对于捆绑打包的乡镇求污水处理项目可采用一次性申报，一次性审查审批的办法，切实降低前期费用，提高审批效率。设计规模小于3000立方米/日的乡镇污水处理设施，免于办理施工图审查，污水处理设施建筑面积小于300平方米的，可不办理施工许可证。第二，农村污水中存在很多用地的问题，建议凡符合《划拨用地目录》的，由PPP项目公司提出申请，经同级政府同意后，以划拨方式向PPP项目公司供地，不得以企业所制形式阻碍用地审批程序。第三，农村污水处理建设运营标准还处于空白，简单用城镇污水处理标准套用至乡镇污水处理标准，应发挥民间团体、社会组织力量建立相关标准规范。第四，建议从简化管理成本的角度，跨区域统筹设立单一项目公司。第五，目前的价格形成机制未体现“污染者付费”原则，资金来源全部由县（区）政府承担，财政压力较大。建议遵循“以政府投入公共服务为主，农民缴费参与公益事业为辅”的原则，通过省级财政奖补一点、市县配套一点、镇村筹措一点、村民缴费一点，建立农村污水治理设施建设和运营长效资金保障机制。第六，建议实行基于政府支出责任最小的现金流责任报价。第七，因地制宜选择处理技术，位于城镇周边的村庄，生活污水尽量通过管网纳入城镇污水处理厂统一处理，山区乡镇可依地形分组团规划建设小型化集中处理站。对于人口集中和位于生态敏感地区的村庄，可采用化粪池+无动力或微动力集中式处理，人口较少的村庄和分散的农户污水处理可采用自建标准三格化粪池就地分散处理方式。农村污水治理专家组审核（对外发布稿）电话：[phone]