建筑垃圾回收回用政策分析

建筑垃圾回收回用政策分析作者：高智，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心水泥产业研究咨询部主任、教授级高工；高全胜，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心水泥产业研究咨询部教授级高工；易妮，中国建筑材料工业规划研究院/信息中心行业工作部工程师摘要:本文通过广泛的信息采集和深入细致的调查研究，对国内外建筑垃圾回收回用政策进行了较为系统的整理和分析，对推动我国建筑垃圾资源化利用具有参考和借鉴意义。世界范围内的工业化和城镇化进程不断加快，带动了建筑业的快速发展。然而，在建筑物建造、使用、拆除和装修过程中产生的大量建筑垃圾，对环境造成了严重的污染和伤害，成为许多国家共同关注的焦点问题。上世纪初期，发达国家就开始探索将建筑垃圾转化为资源的技术和途径，目前，欧盟、美国、日本、韩国等国家建筑垃圾回收回用率已达到了90%以上，其中法律法规的约束与推动作用十分显著，许多国家从建筑垃圾排放直至综合处置与利用都形成了一整套非常完备的法律法规和政策体系，建筑垃圾的分类排放、分类处置流程很严格，建筑垃圾的资源化利用水平达到了很高的程度。我国从上世纪八、九十年代才开始涉足建筑垃圾处理，截至目前，国内建筑垃圾资源化利用率仅达到5%左右，与《“十二五”资源综合利用指导意见》提出的到2015年“全国大中城市建筑废物利用率达到30%的目标”有较大的差距。为此，必须加强政策引导，完善相关法律法规，形成良好的环境氛围，以推动国内建筑垃圾资源化快速、健康地发展。一、建筑垃圾回收回用现状分析㈠国外建筑垃圾回收回用现状发达国家对建筑垃圾资源利用的研究起步较早，行业发展也比较成熟。目前，发达国家正在积极探索将垃圾变为一种新资源，建筑垃圾处理的市场规模也在不断扩大。据统计，20世纪末发达国家再生资源产业规模为2500亿美元，到本世纪初已增至6000亿美元，到2015年将达到2万亿美元。至今，欧美国家的建筑垃圾资源化率已达到90%以上，建筑垃圾基本能够合理再利用。1、德国德国是世界上首个大量利用建筑垃圾的国家，每个地区都有大型的建筑垃圾再加工综合工厂，利用建筑垃圾制备再生骨料领域处于世界领先水平。目前，德国57%的社区垃圾和58%的产品垃圾被重新利用，建筑垃圾回收再利用率达86％，垃圾处理行业每年收益约为500亿欧元，解决就业岗位24万个，经济社会效益显著。政府参与是德国建筑垃圾高回收率的一个重要因素。政府制定详细的法规政策及明确的使用标准，并通过制定对建筑垃圾排放高收费和再生建材低价格的政策，为建筑垃圾再利用打下了基础。目前，德国的蓝色天使标志已成为世界上涉及产品种类最多的生态标签。2、荷兰荷兰针对建筑垃圾的管理明确了三级政府的职责：中央政府制定法律政策；省级政府制定规划、颁发许可证、对垃圾管理进行控制；市级政府负责政策的实施和垃圾的收集，企业负责垃圾的处理。目前，荷兰垃圾管理市场规模大约有60亿欧元，已有70%的建筑废物可以被循环再利用。为了将建筑废物利用率提高到90%，荷兰政府制定了一系列法律法规，建立了限制废物的倾卸处理、强制再循环运行的质量控制制度，如：由分捡公司负责有效筛砂，即依照其污染水平进行分类，储存干净的砂，清理被污染的砂。3、美国据有关资料，美国每年产生建筑垃圾3.25亿吨，经过分拣、加工进行转化，再生利用的约占70%，其余30%的建筑垃圾“填埋”（利用）在需要的地方，因此美国对建筑垃圾的综合利用率几乎达到了100%，再生利用率约70%。美国建筑垃圾分级处理技术大致可以分为三个级别：一是“低级利用”，如现场分拣利用，一般性回填等，占建筑垃圾总量的50%-60%；二是“中级利用”，如用作建筑物或道路的基础材料，经处理厂加工成骨料，再制成各种建筑用砖等，约占建筑垃圾总量的40%；三是“高级利用”，如将建筑垃圾还原成水泥、沥青等再利用。通过以上的处理方法，实现建筑垃圾的“减量化、资源化、无害化”和建筑垃圾综合利用的“产业化”。4、日本由于资源匮乏，日本建筑工程原料价格比欧洲高，因此日本将建筑垃圾视为“建筑副产品”，对其作为可再生资源进行重新开发利用十分重视。日本针对处理建筑垃圾制定了相应的规范，建造以处理混凝土废弃物为主的加工厂，生产再生水泥与再生骨料。20世纪90年代初，日本就规定建筑施工过程中的渣土、混凝土块、沥青混凝土块、木材与金属等建筑垃圾，必须送到“再生资源化设施”进行处理，使得日本建筑垃圾的回收比例从1995年的42%提高到2011年的97%。5、新加坡据新加坡国家建设局统计，新加坡每年约产生150多万吨的混凝土废料。新加坡通过严格的立法，向全社会推广先进的垃圾处理理念，实行垃圾处理“减量化、资源化和再循环利用”的原则，收到了明显的成效。目前，新加坡建筑垃圾回收回用比例达到98%，60%的建筑垃圾实现了循环利用，垃圾产量从2001年起逐年下降。新加坡完善的组织机构为管理废弃物奠定了基础，垃圾分类由垃圾专业收集公司和回收公司来完成，从垃圾最初产生地到最终垃圾处理目的地，全程封闭装运；同时，遵循“谁污染谁付费”的基本原则，政府还针对从事废弃物回收及再循环的组织机构设置了一系列的基金和奖励计划，通过市场的力量激励废弃物回收产业的健康发展。6、法国据统计，法国每年普通工业垃圾处理站（BTP）处理的拆迁和工地建筑垃圾约有3000万吨。其中，65%的拆迁建筑垃圾、28%的再建工程垃圾以及7%的新建工程垃圾的回收再利用率可达到60-90%。该国专业化公司的建筑垃圾管理整体方案有两大目标：一是通过对新设计建筑产品的环保特性进行研究，从源头控制工地废物的产量；二是在施工、改善及清拆工程中，对工地废物的生产及收集做出预测评估，以确定相关回收应用程序，从而提升废物管理层次（各国建筑垃圾回收利用率见表1）。表1各国建筑垃圾回收利用率对比国家德国荷兰美国日本新加坡法国丹麦回收利用率86%70%70%97%60%60-90%80%㈡国内建筑垃圾回收回用现状1、国内行业发展概况⑴建筑垃圾量大，市场规模逐年递增我国是世界上最大的建筑市场，目前的建筑量超过世界总量一半以上，城市建设中垃圾产生和排出的数量也在快速增长，其中，建筑垃圾约占垃圾总量的30%—40%。根据已有数据测算，我国2014年建筑垃圾的产生量16.89亿吨，每吨建筑垃圾的运输与处置费用按照35元计算，2014年我国建筑垃圾处理行业规模达到了591亿元（见图2）。图2我国历年建筑垃圾市场规模（单位：亿元）⑵资源化程度低，对环境危害巨大我国建筑垃圾资源化利用率只有5%，与发达国家相比差距较大，如果建筑垃圾不加以利用，按照每年固定资产投资15%的增速测算，预计到2020年我国建筑垃圾的存量将达到237亿吨，需要占用39.6万公顷的土地，同时对土壤和地下水将造成巨大的污染危害。⑶处理方式单一，产业化规模较小一是建筑垃圾处理工艺比较单一，主要处置方式就是填埋处理，不但占用大量土地，也消耗了大量的征地及垃圾清运等建设经费，部分建筑垃圾还运到生活垃圾填埋场与生活垃圾进行混合填埋，加大了处置难度；二是建筑垃圾再利用的生产企业为数很少，其产品也仅仅用于再生骨料、制砖和路基材料，总产量不高，质量也不稳定，由于没有形成有效的产业化模式，在工程中的应用也很有限。2、行业发展存在的问题⑴法律法规不完善，管理体制不健全近年来，虽然建筑垃圾回收再利用的重要性逐渐引起各级政府的重视，但目前国家还没有出台专门针对建筑垃圾资源化利用的相对完善的法律法规。由于管理体制不够健全，各级政府在管理中往往缺乏统一协调，监管不到位，违法倾倒、违规处置的现象仍然比较普遍。⑵技术管理水平低，分拣缺乏精细化根据发达国家的经验，建筑垃圾分类是提高资源化处置和有效利用的重要因素。在我国，一方面建筑垃圾分拣的技术水平较低，另一方面建筑垃圾产生的源头和消纳场所通常不具备精细化的分拣技术、设施和人员，严重地影响了建筑垃圾的资源化利用。⑶缺乏全过程管理，流向监管缺位完整的建筑垃圾资源化途径应由以下几个主要环节组成：拆除源头—渣土清运—加工生产—产品配送—市场应用，这些环节组成了一个完整的循环经济产业链。但在我国对建筑垃圾的产生到最终处置的整个过程缺乏监控，流向监管缺位。二、建筑垃圾回收回用政策环境分析㈠国外建筑垃圾回收回用政策1、法律法规国外发达国家较早就着手建筑垃圾的管理并制定相应的法律、法规及政策措施，这些国家多数采用了“建筑垃圾源头削减策略”，即通过科学管理和有效的控制措施将其减量化，并采用科学技术使产生的建筑垃圾具有再生资源的功能，同时通过强制性或鼓励性政策促使建筑垃圾进一步资源化利用（见表2）。表2各国建筑垃圾处理和回收回用的相关法规国家法规名称主要内容主要特点德国《废物处理法》、《垃圾法》、《支持可循环经济和保障对环境无破坏的垃圾处理法规》等垃圾产生者或拥有者有义务回收利用；重新利用要作为处理垃圾的首选；垃圾进行分类保存和处理。最早开展循环经济立法，与垃圾处理有关的法规180多个。英国《建筑业可持续发展战略》、《废弃物战略》、《工业废弃物管理计划2008》2020年建筑垃圾实现零填埋；投资超过30万英镑的建筑项目，将建筑垃圾从直接填埋转移出来。采用规章、经济和自愿协议相结合的方法，推动废弃物管理日常工作。美国《固体废弃物处理法》、《超级基金法》任何生产有工业废弃物的企业，必须自行妥善处理，不得擅自随意倾卸。工业废弃物产生企业须在源头上减少垃圾的产生。日本《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》、《建筑再利用法》规定垃圾资源化回收方式，在分类拆除和资源化利用方面明确各个主体的责任。新加坡《绿色宏图2012废物在2012年前建筑垃圾回纳入验收指标体系；将减量行动计划》收回用比例达到98%，60%的建筑垃圾实现循环利用。建筑垃圾循环利用纳入绿色建筑标志认证。韩国《建筑废弃物再生促进法》1、提高循环骨料建设现场的实际再利用率；2、建筑废物减量化；3、妥善处理建设废弃物。明确政府、企业的义务，明确建筑垃圾处理企业资本、规模、技术要求。2、优惠政策发达国家一方面从源头入手，通过征收税费减少建筑垃圾的产生和随意处置，另一方面以财政补贴、税收减免的方式资助再生建筑材料生产企业，鼓励再生建筑材料的研发和生产；同时，在需求端进行拉动，通过政府采购等优惠措施，鼓励政府和建设单位使用再生建筑材料（相关的优惠政策见表3）。表3各国建筑垃圾处理和回收回用的优惠政策国家政策类别主要内容德国多层级的建筑垃圾收费价格体系收费体系分成四个层级：大城市和小城市；未分类的建筑垃圾与分类的建筑垃圾；受到污染的建筑垃圾与未受到污染的建筑垃圾；经过回收处理后的建筑材料与原生建筑材料。英国填埋税、财政补贴征收填埋税，并从中拿出一部分以政府资助形式用于废弃物管理措施。美国低息贷款、税收减免和政府采购资源循环利用企业在各州除可获得低息贷款，还可相应减免其他税；对使用再生材料的产品实行政府采购。日本财政补贴贴息贷款或优惠贷款鼓励企业增加对污染防治设备、技术的研发投入；鼓励建设单位使用再生产品，《建筑再利用法》规定了处罚措施，最高可以判处一年以下徒刑和50万日元以下的罚款。新加坡财政补贴、研究奖励、特许经营、高额惩罚降低建筑垃圾回收回用企业租金成本；提供建筑垃圾回收回用企业创新项目研究基金；收取高额的建筑垃圾随意倾倒罚款。3、监管机制日本通过监管机制对垃圾的产生、收集和处理实行全过程管理，实现了垃圾的减量化和资源化。其具体做法是：首先通过评价和合理的规划减少建筑垃圾在源头的产生量，在建造时利用延长建筑物寿命的技术和建筑结构减少改造和拆除频次；其次，强化建筑材料应用技术，减少建筑垃圾产生；第三，通过科学的建筑工法，实现建造过程的少排放。在美国和其它发达国家，建筑垃圾的排放环节和再生产品的生产环节也建立了较详细的监管制度（见表4）。表4各国建筑垃圾处理回收回用的监管机制监管环节国家监管模式建筑垃圾的排放环节英国、丹麦“税收管理型”模式德国、瑞典、奥地利“收费控制型”模式美国政府倡导和企业自律的结合，采取准入制度和传票制度，保障建筑垃圾的正常回收。建筑垃圾再生产品的生产环节美国、新加坡建立建筑垃圾处理的行政许可制度，实