国家审计在全面从严治党中的作用

1国家审计在全面从严治党中的作用一、国家审计的定义及在全面从严治党过程中的职能定位（一）国家审计的定义对于国家审计的定义，目前国内理论界外众说纷纭：“国家审计是基于公共受托经济责任关系的确立，促进政府公共受托经济责任的全面有效履行的强有力的监督机制”、“国家审计是服从于国家发展战略，受托并体现人民的意愿，为民审计并参与国家治理的一项独立的经济监督活动”、“国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为”[1]。综合多方观点，笔者认为广义的国家审计是指一切与国家审计职能相关的机关（除专门的审计机关外，还包括财政、税务、海关、人民银行等机关）所实施的检查审核、监督等专门性活动。狭义的国家审计是指专门的国家审计机关根据有关法律法规的授权对国家机关、行政事业单位和国有企业执行政府预算收支的情况和会计资料实施检查审核、监督的专门性活动[2]。本文论述的国家审计仅指狭义的国家审计，即专门审计机关从事的专业性审计活动。（二）国家审计在国家治理体系中的地位国家审计在国家治理体系和治理能力建设过程中发挥着重要作用：一方面，它作为国家权力体系的组成部分，能够有效地起到控制和平衡的作用；另一方面，发挥“预防、发现、监督”的作用，能够全面提高国家权力运行的效率，这是现代国家治理的重要特点和本质要求。国家审计的制度性质和作用分工决定了它在国家治理体系中的基础性地位。1.国家审计是宪法确立的基础性制度安排宪法确定国家审计在国家治理中的基础性地位主要表现在：国家审计的责任和地位是由最根本的宪法决定的，将国家审计引入宪法，使其具有更加权威的宪法地位。国家审计是法治的重要体现，审计制度是国家法制体系的重要组成部分。审计的依据、程序和标准是强制性的，必须坚持依法客观公正的审计原则。纵观世界各国的发展历史可以发现，审计能够发挥良好作用的国家通常具有高度的国家治理水平[3]，反之亦然。国家审计应当在维护和促进法治方面发挥更加重要的作用，监督法律和行政法规的实施，维2护法律的权威和尊严，确保社会在法治道路上健康有序的运行与发展。因此，国家审计是宪法确立的稳定、长期的基础性制度安排。2.国家审计是国家权力制衡机制的重要组成部分国家审计是国家权力制衡机制的重要组成部分，只要有公共活动和政府，就必然离不开公共权力的配置和运行。权力要遵循分权制衡、权责相协调的基本原则，形成决策权、执行权和监督权相互制约的机制。国家审计是国家治理体系健康稳定运行的一个内生“免疫系统”，是国家行政系统内部充分发展的必然产物，通过监督公共资金和公共权力的运行，国家审计不仅可以防止滥用权力，同时建立管理和决策的科学运行机制，为政府决策服务提供客观、详细、可靠的信息，最大限度地发挥整体协同和综合管理的作用，从而有效预防、发现和抵御经济和社会活动中的风险，促进经济社会全面、协调、可持续发展[4]。（三）中央审计委员会的成立为国家审计服务全面从严治党提供了制度保障2018年十三届全国人大三次全会通过的宪法修正案明确指出：“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。”中国特色社会主义制度最重要的特点是中国共产党的领导，在国家各项制度的运行过程中，党处于绝对的核心地位，这是“中央审计委员会”产生的政治基础。在新形势下，为加强审计工作管理，党中央决定成立中共中央审计委员会，由其负责协调管理全国审计工作。在中央审计委员会的协调框架下，使得原本隶属于行政系统的审计机关对党的内部监督有法可依、有章可循，保证了审计工作的顺利进行，也为审计事业的发展提供了难得的机遇，审计工作只有积极为党和国家事业服务，才能得到高度认可和支持。新的监督理念下，成立中央审计委员会是国家审计与党内监督相结合的一种尝试，对国家审计服务于全面从严治党奠定了制度基础。（四）国家审计服务全面从严治党过程中的效果分析全面从严治党实施以来的一系列举措，得到了人民群众的充分肯定。据中纪委资料显示，2018年群众对党风廉政建设的满意度为94.5％，比十八大之前增加3.4个百分点。各级审计机关将国家审计工作融入全面从严治党大局中，依法全面履行审计监督职责，使审计监督在推动全面改革、促进依法行政、推进反腐倡廉等方面取得了很好的效果。3在进行审计效果分析时，最常用的方法就是将审计成本与其所产生的效益进行比较分析。审计成本是政府在审计各种经济管理活动中所支出人力、物力、财力的费用总和。用投入产出术语表达，就是产出既定的条件下所投入的审计资源。通常情况下，审计资源投入越多，审计成本也就越多，其所产出的经济效益就越大。《审计署绩效报告（2017）》指出，审计署2017年共审计1586个单位，促进财政资金增效及挽回损失总计4156.23亿元，审计人员人均实现9875万元，审计经费的投入产出比为1：364，也就是说每花费1元审计经费资金，就可为国家财政带来经济效益364元[5]。2013至2017年审计投入产出数据项目2013年2014年2015年2016年2017年投入产出比1：2521：2651：2801：3041：364可用货币计量的审计成果（亿元）2752.103090.174031.974917.525516.43人均审计成果（亿元）0.490.530.610.820.99审计投入（亿元）10.9012.9715.5317.7218.91（数据来源：2013年至2015年《审计署绩效报告》）00.050.10.150.20.250.30.352013年2014年2015年2016年2017年2013年至2017年审计投入产出比4国内学者也以2008—2017年我国31个省市的数据为样本，实证研究发现：国家审计成本投入增加1%，下一年各地方贪污贿赂立案数对应分别下降21.12%和5.9%，该结论也充分说明在一定区间内，国家审计资源投入越大，审计成本越高，腐败治理越有效果，对全面从严治党促进作用越大。[6]二、国家审计服务全面从严治党过程中面临的问题（一）体制机制不畅，导致审计独立性不强当前，审计机关在作用范围、财政资金、监督权限等方面均受到同级政府的制约，当审计结果与地方政府利益出现矛盾时，很难保障审计结果的独立性和客观性，在这样的审计体制下，国家审计很难对腐败现象进行详细深入调查，从而使政府内部形成一定程度的管理“空白地带”，同时，个别地方政府也倾向于将审计所查处的问题“内化处01000200030004000500060002013年2014年2015年2016年2017年2013年至2017年可用货币计量的审计成果（亿元）024681012141618202013年2014年2015年2016年2017年2013年至2017年审计投入与人均审计成果人均审计成果（亿元）审计投入（亿元）5理”[5]。由于财政、政治和声誉的原因，当地地方行政部门也会对审计机构施加压力，迫使其得出与实际不符的结论，导致审计结果失真，违法违规行为得不到应有的处罚。（二）审计问责体制不健全，审计结果缺乏强制性1.法律层面缺乏统一的审计问责法律制度当前，我国还未从法律层面制定统一的审计问责法律制度，问责制度在执行过程中也缺乏相关细则。政府问责主要依据的是宪法、公务员管理法及党内法律法规，与此对应，各地方根据相关政策结合实际制定了各自的问责条例。虽然这些法律法规在一定程度上推动了政府问责的发展，但却不能作为审计问责工作的专业性依据。由于缺乏统一的问责法律，造成审计机关无法对权力运行全方位进行制约，使腐败行为得以滋生。因此，健全的审计问责制度体系对于推进国家腐败审计工作和廉政建设具有重要意义。2.审计结果缺乏强制性目前我国审计结果主要以公告的形式对外发布，审计结果公告作为国家审计工作的重要环节，可以有效保障审计工作成果的落实。但现行法律对审计公告职责却未细化，这削弱了国家审计结果作为“信息传递机制”的反馈功能。向被审计机关提出的意见和建议，因未对审计结果公告作出强制性规定而无法全面深入实施。在实际工作中，由于审计公告中没有强制性规定，导致许多审计报告结论往往避重就轻，甚至隐瞒事实，根本不披露，使得审计报告与实际结果大相径庭，无法保证审计公告结果的真实性和完整性，导致审计反腐活动优势的丧失。（三）审计人员专业素质偏低，专业性建设亟待加强1.审计人员专业素质过低当前我国腐败案件涉及领域较广，学科跨度大，对审计工作人员提出了更高的能力要求。虽然我国正通过大力吸纳各领域人才、加大培训力度等手段促进审计队伍专业化，但是当前依旧存在结构失衡、综合能力较弱等问题：首先，审计人员知识结构失衡。审计工作中，不仅涉及财会类知识，更涉及计算机应用技术、法律知识等方面的知识。因此，审计队伍需要熟悉财务、金融、法律、计算机等知识的复合型人才[7]。但是从现实来看，我国审计人员构成仍为财会类专业为主。以东部某省为例，该省审计系统2017年人员构成中，财会类人员比例为51.4%，经济管理类人员比例为31.3%，法律、建筑工程、计算机类人员仅为17.3%。另外，大多数审计人员在工作中思维方式过于保守，6对审计治理腐败工作片面理解为是对财务收支的审核，侧重审查会计账目资料，而很少使用系统分析、动态分析等综合分析方法对审计事项进行深入分析。2.审计专业性队伍数量不足在审计全覆盖条件下，审计力量远远跟不上审计需求增长速度。据调查，在山东省某些县，审计人员数量一般在25至40人之间，而其审计对象却包括所管辖范围内全部机关企事业单位，审计人员与被审计单位比普遍保持在1：3以上。各级审计机构普遍存在超负荷运转的问题，审计力量不足不但会导致部分审计项目漏审，造成“空白区”[8]；同时也给各级审计机关带来空前的工作压力，个别审计工作人员赶任务进度，最终使审计工作流于形式、审计工作质量得不到保障，审计职能被弱化。另外，由于地方政府审计信息化水平参差不齐，致使各级审计工作成果无法有效衔接，也客观上造成审计工作成本高、工作重复等问题。三、国家审计服务全面从严治党的措施分析（一）构建全面覆盖的审计监督体系十八届四中全会提出了“健全完善审计制度”的要求。下一步，要根据党中央总体部署要建立全方位、全方位的国家审计监督体系，进行资源的全面整合，实现监督对象的全覆盖，各部门、各单位只要是参与公共资金的管理、分配和使用，只要是涉及国有资产和国有资源管理部门和人员都要依法接受和配合审计工作，保证审计工作的真实性、合法性和有效性，促使公共资金、国有资产、国家资源的管理和使用以及相关的经济活动高效运行，促使相关单位履行主体责任，保证审计机关依法对财政收支和有关经济业务活动的完整性、可靠性、经济性进行全面审计[9]。进一步发挥跟踪审计的作用，努力做到介入及时、主动出击、全程监控、内容深入、范围广泛，探索多样化的监管方式，推进全面、多层次、立体化的监管体系形成。（二）完善审计运行机制，提高审计监督效能审计运行机制应适应国家治理发展变化的形势而不断创新。一方面应适应国家治理的高度融合性和复杂化的趋势，发展和完善多专业融合、多形式结合的中国特色综合审计模式，从财政财务收支人手，以责任履行和责任追究为重点，将合规性审计与绩效审计融为一体，坚持揭露问题与促进整改相结合，常规审计与打击经济犯罪、惩治腐败相结合，经济责任审计与财政、金融、企业审计相结合，审计与审计调查相结合，审计监督与其他部门监督相结合，提高审计监督成效[10]。另一方面要适应国家治理环境的不7断变化，要增强国家审计的动态性和时效性，着力发挥“预防”和“抵御”功能，及时感知和预见风险，并推动风险及早化解。要由“事后审计”向“事后与事中审计相结合”转变，对关系国计民生的重大建设项目、重大突发性公共事项等实行全过程跟踪审计，促进降低风险和避免损失。持续跟进关注经济社会运行情况，对宏观数据进行实时、动态分析，及时发现苗头性、倾向性问题，并发出预警，促进及时消除风险，维护国家经济安全。三是健全多方协同机制。适应外部环境变迁并协调与外部利益相关者关系，是国家审计能力的重要方面。积极争取社会各方面的支持，在维护独立性的基础上，加强对社会审计机构出具的相关审计报告的核查，督促提升审计水平和质量，维护市