地方政府治理第讲地方政府及其结构

地方政府的定义国家类型全国性政府地域性政府联邦制联邦政府联邦成员政府及其所属的地方政府单一制中央政府地方政府•地方政府是由中央政府为治理国家的一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。涵义：中央政府设置治理部分地域政府单位•地方政府－－地方议决机关和地方执行机关（行政机关）地方政权/地方政府人民政府－－行政机关的统称地方政府的地位•政府的政治统治地域面积、人口数量中国：省、地、县、乡等36471个法国：大区、省、市镇等36000多个日本：市、町、村、特别区等3255个二地方政府的特征与作用•地方政府的基本特征地方政府拥有的权力不具主权性地方政府的权限是局部的地域范围/管辖事务地方政府的职责是完成地方社会管理•地方政府的作用政治作用－－政治统治民主政治公共管理社会作用－－提供环境促进进步第2节地方政府的组织结构重点问题：地方政府的体制结构地方政府的层级结构地方政府的功能结构地方政府的权力结构关键术语：体制结构层级结构功能结构权力结构行政体地方政府自治体地方政府混合体地方政府高层地方政府中层地方政府基层地方政府一般地域型地方政府城镇型地方政府特殊型地方政府议行合一地方政府议行分立地方政府一般来说，地方政府的体制结构是由国体和政体决定的，并随着国家政治制度，行政制度的发展而演变。但由于各国人口数量、版图大小、民族构成、历史传统、文化背景、政治和经济发展水平的不同，呈现出不同的特点。对于地方政府的体制结构，中国学者普遍认同的观点是将地方政府分为三大类，即行政体地方政府、自治体地方政府和民主集中制地方政府（又称混合体地方政府）。2.1地方政府的体制结构•１.行政体地方政府–行政体地方政府一般存在于中央集权制下的传统国家，实质上只是一种在国家部分地域实施治理的、政治统治与行政管理高度统一的地方国家机关。（如中国古代封建帝制时期的地方政府）2.1地方政府的体制结构2.1地方政府的体制结构–（1）行政体地方政府的基本特征•不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。•地方政府首长及其所属官员是由上级任命的，代表中央政府维护其统治。•管辖事务的范围和权限的不确定性。–（2）行政体地方政府的利弊（主要优点）•第一，统一的行政制度，有利于政治统治的稳定和国家的完整统一；•第二，全国一盘棋，不至于出现畸轻畸重的现象，发展较为均衡；•第三，政令统一，行政效率得以发挥；•第四，有利于克服狭隘的地方偏见和地方保护主义。2.1地方政府的体制结构–行政体地方政府的利弊（主要弊病）•第一，由于不存在代表民意的机构，民众无法参与管理，也无权监督政府，与民主原则背道而驰；•第二，由于政令划一，不能因地制宜，无法发挥地方的积极性。•第三，由于高度集权，地方官吏容易恣意妄为，滋生腐败；•第四，由于中央与地方关系不对称，地方可能欺上瞒下，中央可能武断决策，容易引起人民众的不满和反抗。2.1地方政府的体制结构•2.自治体地方政府–近现代社会，随着资本主义民主政治的发展，地方自治逐渐成为早发展国家地方制度的主要形式，自治体地方政府就是这种发展的产物，而且自治的范围在不断扩大，自治的层次在不断提高。2.1地方政府的体制结构–自治体地方政府的基本特征•具有独立的法律地位和法人资格。•依据法律赋予的权限，在规定的自治事务和地域范围内，代表当地公民的利益和意愿处理地方公共事务，独立行使职权，只对自治体和选举产生它的当地居民负责。•同中央政府及上级政府之间不存在直接的上下隶属与服从关系，但必须接受后者的法律监督。•拥有独立的财政来源和法定的某些征税权力，以筹措自治所需的资金。2.1地方政府的体制结构–（2）自治体地方政府的权限范围•纵向上看，国家授予权力范围的方式通常有两种：第一种是逐一列举式（如英、美等国）；第二种是概括式（如欧洲国家）。•横向上看，地方自治体在自治所拥有的权限主要包括五个方面：组织权；财政权；行政权；地方立法权；制裁权。2.1地方政府的体制结构–（3）自治体地方政府的优缺点–优点：•第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地事务的管理，有效地监督政府的行为；•第二，能促进地方民主政治建设，提高民众的民主意识和民主技能；•第三，能发挥地方的积极性，提高政府工作的效益。2.1地方政府的体制结构2.1地方政府的体制结构–缺点：•第一，地方自治团体可能会存在本位主义；•第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使中央政府对全国性事务的政策不能落实；•第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。•3.混合体地方政府–混合体地方政府指的是十月革命胜利以后，依据巴黎公社政权建设的经验在苏联产生的新型地方政府，后被二战以后产生的社会主义国家，包括东欧与中国等所仿效。由于民主集中制是社会主义国家的基本组织原则，这种地方体制又被称之为民主集中制体的地方政府。2.1地方政府的体制结构–（1）混合体地方政府的基本特征：•存在由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）选出执行机关即行政机关。•地方行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各级权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。•行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导。•地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是中央政府在当地的代表。2.1地方政府的体制结构–（2）混合体地方政府的优缺点(主要优点)：•第一，有利于发挥中央和地方两个积极性，能够使国家的整体利益和地域的局部利益得以很好的协调地发展；•第二，政治上分权和行政上集权的有机结合，从而保证政府整体效益得到较好地发挥；•第三，有利于提高行政效率，国家通过在各级行政机关之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政的基本统一和一致；•第四，有利于发扬政治民主，国家承认地域居民对当地事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行治理，推进了政治民主在地方的发展。2.1地方政府的体制结构–（2）混合体地方政府的优缺点（主要缺点）•社会主义国家多是在经济文化落后的地区产生的，传统社会中长期存在行政体地方政府的历史惯性往往导致集权专断；•由于大量日常事务都是通过存在上下隶属关系的各级行政机关来完成的，在代表民意的权力机关不能很好发挥作用的情况下，容易忽视当地居民的合理要求和合法权利。2.1地方政府的体制结构2.2.1概述2.2.2高层地方政府2.2.3基层地方政府2.2.4中层地方政府2.2地方政府的层级结构•1.内涵与特点–地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系表现为三种情况：•第一种是行政上的领导关系；•第二种是法律上的监督关系；•第三种是行政区划上的包含关系。2.2.1概述•1.内涵与特点–地方政府层级结构的特点：•稳定性与变动性共存。•同一性和多样性并存。•正式层级和非正式层级并存。2.2.1概述•2.影响层级结构设置的因素–地方政府层级结构的设置既有客观因素的影响，也有国家政府制度安排的需要，概括起来说主要表现以下几个方面：•国家规模。一般来说，人口多面积大的国家地方政府的层级数相对要多一些，而人口少面积小的国家层级数相对要少一些。•历史惯性。一个国家地方政府的层级结构都是建立在过去已有的历史基础上的。•体制安排。联邦制国家地方政府的层级结构较为简单，单一制国家地方政府的层级结构则或多或少。2.2.1概述•3.地方政府层级结构的类型–地方政府层级结构类型划分的依据是地方政府与中央政府和当地居民的关系。地方政府在层级结构上通常分为三类：•第一，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为高层地方政府；•第二，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；•第三，介于前述两者之间的地方政府，称为中层地方政府。2.2.1概述•高层地方政府是指在一个国家政府序列中位居中央政府之下，直接受中央政府领导和监控的最高层级的地方政府，是构成国家的基本结构单元。2.2.2高层地方政府2.2.2高层地方政府•１.政治地位：–高层地方政府由于不直接面向居民，而与中央政府直接发生关系，因此政治地位较高，发挥的政治作用也较强。–高层地方政府的设置主要是出于国家政治上的需要，遵循确保国家统一、主权完整和政治稳定的原则。–高层地方政府所在的行政区划单位是构成国家的基本单元，必须由国家立法创制和变更，因此其设置比较稳定。•２.职责权限–中央政府为了实现分区治理，维护政治统治，发挥地方的作用和效能，一般赋予高层地方政府单位较多的职责和较大的权限。–除少数必须由中央政府承担的职能外，如外交、国防、海关等，高层地方政府一般与中央政府承担的职能基本相同，特别是行政部门的设置与中央政府的同构性更大。–中国省级政府的职权主要有：行政执行权；行政领导与管理权；地方行政立法权；行政监督权；人事行政权；行政保护权。2.2.2高层地方政府•３.管理方式–高层地方政府由于不直接面对辖域内的居民，所以其管理方式主要是通过对下级地方政府单位的指挥、监督、指导，来履行对辖区事务的各项管理和提供必要的服务，并协调基层地方政府彼此间的矛盾、争端。–对于下级地方政府不可能履行的职责，高层地方政府也提供直接管理和服务。在中国有些公共事务的管理是通过垂直体制进行的。–从管理的幅度看，高层地方政府的规模不宜太大，公共物品的提供并不是由越高一级政府提供更好。2.2.2高层地方政府•基层地方政府是指处于层级结构最低层、直接面向当地居民、对所辖地域承担直接治理职责的地方政府。2.2.3基层地方政府2.2.3基层地方政府•１.设置原则–第一，有利于当地居民参与地方事务的管理；–第二，有利于地方政府充分履行职责，发挥行政效益；–第三，便于公共物品和公共服务的提供与配置；–第四，应充分考虑其辖区的地域面积与居民数量。•２.职责权限–同较高层级的地方政府单位相比，基层地方政府所拥有的职责权限不仅种类相对地要少，涉及面有限，而且承担的多是具有社会公共管理特性的职能。–在美国的县乡镇的各委员会中，一般看不到有明确的职能机构、直属机构，办事机构的划分。–英国很多地方政府实际上是地方议会及其委员会承担地方事务的管理。–德国的乡镇政府一般由乡镇议会和乡镇长或乡镇总监组成。–我国乡镇政府作为最基层的地方政府，其职权范围根据现行的地方组织法规定有以下四项内容：行政执行权；行政管理权；行政保护权；办理上级人民政府交办的其他事项。2.2.3基层地方政府•３.管理方式–由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单位，一切行政管理事务都需自身完成，其主要的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。–规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政府自身的职责。2.2.3基层地方政府•我国的基层政府–目前我国的基层地方政府主要有4种形式：乡、民族乡、镇和市辖区，其中最典型的是乡。–长期以来乡作为基层地方政府的政治地位并不稳定。–改革开放以来乡作为最基层的地方政府又面临新的问题：•一是数量庞大，财政不堪重负；•二是乡内部虽然机构林立、人满为患，但行政权力却日益支离破碎；•三是乡政府成为社会矛盾的焦点，干群关系也在恶化。2.2.3基层地方政府•介于最高层地方政府和基层地方政府之间的地方政府称为中层地方政府。其设置或基于管理需要，如我国的县级政府单位，或基于政治因素如我国民族区域自治地区中层地方政府单位的设置。2.2.4中层地方政府2.2.4中层地方政府•１.职责权限–中层地方政府单位的职责权限介于高层地方政府单位和基层地方政府单位之间。其承担的多是上一级地方政府单位委托的职责和对下一级地方政府的监督和控制。–我国的地级市拥有的职权种类与省级政府基本相同，主要包括行政执行权、行政领导与管理权、行政监督权、人事行政权和行政保护权等，但其权限只限于其管理辖区范围内。–我国县级政府的职权，在种类上与市级