中国城市污染地块开发利用中的问题与对策绿色和平2019448页

1中国污染地块开发利用监管制度研究中国城市污染地块开发利用中的问题与对策中国城市污染地块开发利用中的问题与对策2019年04月中国污染地块开发利用监管制度研究2编者（A-Z）：保航、江卓珊、罗彩访、石砾、石伟感谢以下人员对报告的贡献：邓婷婷、刘爽、刘文杰、徐婧寒、芮八月顾问：董战峰生态环境部环境规划院环境政策部副主任袁增伟南京大学环境学院教授知识产权声明：本报告由绿色和平和南京大学（溧水）生态研究院共同发布。除标明引用的内容以外，本报告所有内容（包括文字、数据、照片、图表、商标）的著作权及其他知识产权归绿色和平所有。如需引用本报告中的数据及图表，请注明出处。必须取得绿色和平授权后方可使用报告中的照片。如有垂询，欢迎来信：[e-mail]1中国污染地块开发利用监管制度研究前言前言近年来，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。据财政部最新数据显示，2018年中国土地使用权出让收入金额达65096亿元，同比增长25%。土地资源的有限性使开发高商业价值的污染地块成为不少地方政府的选择。自2017年起，各省会城市陆续向社会公布了辖区内污染地块的情况，这是地方政府第一次系统性地向公众披露污染地块的相关信息。在此背景下，绿色和平与南京大学（溧水）生态环境研究院对中国首批公布的各省会城市污染地块风险管控名录（截至2018年10月）进行了整理分析，梳理总结目前中国污染地块开发利用的状况以及所面临的问题，并在借鉴国内外污染地块监管治理经验的基础上，提出相应的政策建议。中国污染地块开发利用监管制度研究2研究发现专家鉴语1）污染地块原行业主要是化工行业，占比约41%，其次是钢铁行业、机械制造业和制药行业；约90%的省会城市中都有化工行业造成的污染地块，其中太原、天津和武汉较多；2）污染地块主要污染物是重金属（铬、砷、铅等），约为54%，挥发性有机物和半挥发性有机物也是污染地块中常出现的污染物，占比约为23%和17%。武汉、沈阳、杭州和重庆的污染地块中的污染物的种类最为复杂，其中武汉的污染地块出现了近14种各类污染物，土壤治理难度很大；3）目前已有明确规划用途的污染地块共计109块，其中47%被用于商住用地的开发，近18%被用于学校、文体活动设施、绿地或医院等公共用地的开发，而被用作工业用地的污染地块仅占1%；其中，上海、广州、天津和重庆污染地块开发为商住用地的数量最多；4）污染地块中25%已出让，土地出让金额累计达1049.6亿元。其中广州和天津目前的污染地块土地出让金收入最高，分别高达359亿元和180亿元；5）所有污染地块中，已完成修复治理的地块占比约为20%，而正在修复或处于修复前期阶段的地块约占63%；污染场地修复所用金额总计为77.5亿元，约占污染地块土地出让金额的7%；6）土地财政高依赖度下，污染地块的修复治理存在“赶工期”的问题。相比于中度依赖土地财政的城市，高度依赖土地财政的城市平均用于修复污染地块的时间压缩了近56天；7）修复污染地块的责任主要由地方政府和开发商承担，“谁污染，谁治理”的原则在污染地块开发中难以落实。仅33%的污染地块由原场地使用者（即潜在污染者）承担污染地块修复。8）污染地块治理修复信息不透明，缺乏公众参与。仅有44%的污染地块公布了相关的土壤环境评估、治理修复或验收的信息，而56%的污染地块未公布污染地块土壤环境评估、土壤修复和修复验收等相关信息；希望这份报告能为中国污染地块的监管提供一定的借鉴和参考，助力中国实现《土壤污染防治行动计划》所设定“到2020年污染地块安全利用率达到90%”的目标。3中国污染地块开发利用监管制度研究贯彻落实绿色发展理念，推动生态文明建设，是我国各级政府将长期面临的重要课题。在环保领域，因受问题严重程度、治理难度、公众意识、技术水平等因素的影响，我国的污染治理在不同时期重心亦有所不同：早期强调水污染治理，2013年以后侧重大气污染治理，目前已经到了污染治理攻坚阶段，推进土壤污染治理。2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”），生态环境部颁布生态环境部颁布《污染地块土壤环境管理办法》。2018年，我国通过《土壤污染防治法》。作为一名长期研究资源与环境经济学的学者，很高兴看到这份由绿色和平、南京大学（溧水）生态环境研究院联合撰写的报告――《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》，它不仅详细介绍了污染地块的界定、危害及其在地区（省会城市）和行业分布特征，还深刻剖析了污染地块在治理监督和后期投入使用过程中存在的问题，并结合国内外污染地块治理的经验和启示，特别是美国超级基金法案对潜在责任方认定和追责做法，从重点行业监管、责任认定、信息公开、公众参与等维度提出了有针对性的政策建议。期待这份报告可以引起多方关注，戮力同心，群策群力，共同推动我国的土壤污染治理。北京师范大学经济与资源管理研究院副院长林永生2019年4月报告在详细分析中国污染地块污染特征和开发利用状况的基础上，紧密结合中国陆续出台的《土壤污染防治法》、《土壤污染防治行动计划》和《污染地块土壤环境办理办法》等法律法规，阐释了中国对污染地块开发利用的监管正在逐步走向制度化、透明化和法制化的进程，同时也指出了目前污染地块开发利用和修复治理中的不足与问题，并进一步结合国内外污染地块治理的经验，提出了完善中国污染地块治理的对策和建议。报告数据翔实，紧密结合国内环境保护的技术和政策制订的重点领域，突出了目前污染地块开发利用和修复治理的关键问题，对中国的污染地块修复治理具有重要指导作用。未来进一步研究可更多关注国际经验和污染地块修复治理的体制问题和资金机制。中国人民大学环境学院教授靳敏2019年4月《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》研究报告，从污染地块及其危害、我国主要省会城市污染地块开发利用现状分析、国内外污染地块治理的经验和启示等三个方面，分析阐述了我国城市污染地块开发利用中的问题。同时，这份报告从强化重点行业的土壤污染监测和前期治理、强化政府部门在污染地块开发利用上的配合协调、制定污染地块治理责任认定办法、设立专项土壤污染防治基金、加强土壤环境信息公开和公众参与机制等管理制度上提出了合理化建议。该报告内容丰富、数据翔实、条理清晰、图文并茂，具有较高的水平。期待该报告提出的六项政策建议能够得到政府管理部门的支持，为我国城市污染地块开发利用发挥重要作用。北京矿冶研究总院环境工程所所长周连碧2019年4月专家鉴语专家鉴语中国污染地块开发利用监管制度研究45中国污染地块开发利用监管制度研究1-11-21-32-12-22-32-42-53-13-23-3106233032342426291215161718目录CONTENTS第一章污染地块及其危害第二章主要省会城市污染地块开发利用现状分析第三章国内外污染地块治理的经验和启示第四章政策建议注释附录01020304788何谓“污染地块”？污染地块的数量及其危害污染地块监管污染地块污染特征分析污染地块的规划用途污染地块出让情况土壤修复进度和投入问题分析污染地块开发利用的监管经验国外污染地块修复责任认定经验国外污染地块公众参与的经验中国污染地块开发利用监管制度研究6第一章CHAPTER1污染地块及其危害7中国污染地块开发利用监管制度研究第一章：污染地块和相关污染地块再开发利用监管政策地区疑似污染地块的分类标准污染地块的分类标准河北垃圾填埋场；土壤环境污染重点监管单位原址用地，以及经土壤污染状况普查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的建设用地，再开发利用前纳入疑似污染地块增加省级层面的技术要求和标准（疑似污染地块调查报告除应满足国家和省有关技术要求外，还应根据国家和省有关建设用地土壤污染风险筛选值的标准规范，明确疑似污染地块是否属于污染地块）浙江造纸、印染、铅蓄电池制造原址用地均需列入增加省级层面的标准（污染地块是指按照国家规定的方法进行调查，认定其污染物浓度超过国家或浙江省有关建设用地土壤环境风险筛选值的疑似污染地块）福建曾经发生过重大、特大污染事故的用地对《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》中未包含的污染物指标进行规定，要求其土壤中污染物含量若超过依据《污染场地风险评估技术导则》计算得出的风险控制值的疑似污染地块也列入四川汽车制造、垃圾焚烧原址用地；存在“镉、汞、砷、铅、铬、铜、镍等重金属或多环芳烃、石油烃等有机物污染风险的建设用地何谓“污染地块”？表1：各省疑似污染地块和污染地块分类标准的补充4从表1中可以看出，在疑似污染场地的划定上，河北省、浙江省、福建省以及四川省给出的疑似污染场地范围较广。这4个省份给出的范围除基本的“从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地”范围外，还涉及造纸、电池制造、汽车制造等用地。而在污染地块的判定上，河北和浙江增加了省级层面的污染地块相关技术要求和土壤污染风险筛选值的标准，而福建省则对《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》中未包含的污染物指标作出了进一步的说明。1-1世界各国对污染地块的定义不尽相同，但本质上均指特定的空间或区域（包含土壤、地下水和地表水）所含有害物质的浓度超过环境背景值，并对此空间或区域的人体健康及自然环境已经造成或可能造成负面影响。例如，美国环境署（USEPA）定义1“污染地块(contaminatedland)”为：被危险物质污染需要治理或修复的土地，污染地块包括被污染的物体（例如建筑物、机械设备）和土地（例如土壤、沉积物和植物）。中国对“污染地块”定义分为两部分：1）疑似污染地块：是指从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业生产经营活动，以及从事过危险废物贮存、利用、处置活动的用地2。2）污染地块：按照国家技术规范确认超过有关土壤环境标准的疑似污染地块，称为污染地块3。而该定义中所指的有关土壤环境标准主要指环境部于2018年颁布施行的《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》。该标准确定了45种基本污染物的风险管控值，以及40种其他污染物的风险管控值，为污染地块的治理提供了调查和修复的依据。在生态环境部对“污染地块”定义的基础之上，目前各省所出台的污染地块再开发监管条例中，对疑似污染地块和污染地块定义做了不同程度的补充。根据整理，如下表所示：中国污染地块开发利用监管制度研究8第一章：污染地块和相关污染地块再开发利用监管政策根据环保部2014年５月印发的《污染地块修复技术应用指南》，未来的几年内，全国将有数万家不同类型的工业企业实施搬迁，特别是一些高污染企业退出后，污染地块的面积将十分惊人。仅江苏一省在2006年至2014年间关停的化工企业就有7000家之多5。国务院在其2017年出台的《关于推进城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造的指导意见》中明确要求，中小型企业和存在重大风险隐患的大型企业须在2018年底前全部启动搬迁改造，2020年底前完成6。另一方面，自90年代起，随着中国经济的迅速发展和结构调整，化工、冶炼和钢铁等重污染企业逐步退出城市核心区域，造成了大面积污染地块遗留。同时，中国的高速城市化使得城市人口激增、房地产市场的快速扩张，城市土地供需矛盾日益尖锐。据财政部最新数据显示，2018年中国土地使用权出让带来的财政收入高达65096亿元，同比增长25%7。由此可见，卖地收入仍然是地方财政收入的重要来源，再加之城市土地有限，开发高商业价值的污染地块成为地方政府难以避免的选择。近年来，“常州毒地”、“内蒙古毒地办学”和“信阳农药厂旧址修复风波”等事件暴露了污染地块开发利用过程中的环境风险。例如，2016年，由于常州外国语学校北侧原化工厂地块在修复工程施工不当，导致数百名学生出现了红疹，脱皮，鼻塞、咳嗽、流鼻血等症状，个别学生罹患淋巴癌8。尽管开发利用污染地块有助于缓解紧张的土地需求，保障中国18亿亩的耕地红线，但如果不严格地监管污染地块的开发利用，导致毒