论社会管理职能创新的观念变革

论社会管理职能创新的观念变革彭向刚程波辉2012-10-3014:20:19来源：《南京师大学报：社会科学版》2012年3期【内容提要】思想观念的变革是社会管理创新的先导。社会管理观念转变滞后是当前我国政府在社会管理职能创新实践中存在许多误区的重要根源之一。不管是经济附属取向、僵化稳定倾向的社会管理地位，还是重政府包揽、轻多方参与的社会管理主体结构，抑或是重“运动式”应对、轻规范化建设的社会管理制度以及强管控、弱服务的社会管理方式，甚至是重招录选拔、轻教育管理的人事管理方式等误区，主要都是源于“经济决定论”、“稳定中心论”、全能政府观、人治意识、管理本位和传统人事管理等观念转变滞后的影响。因此，推动社会管理创新，政府必须摒弃落后的社会管理观念，确立进步的社会管理观念，即树立服务优先意识、公共治理意识、依法管理意识、制度正义意识、源头治理意识、基层本位意识、科学用人意识以及和谐稳定意识，并以这些进步观念为导向。【关键词】社会管理观念变革实践误区政府职能转变当前，我国经济建设虽然取得了巨大成就，但社会建设和社会管理却相对滞后。这不仅会影响我国和谐社会的构建和全面建设小康社会宏伟目标的实现，而且会制约经济的进一步发展和民生的改善。因此，社会建设非常紧迫。目前，各地在加强和创新社会管理方面进行了许多有益的探索，但由于各种原因特别是思想认识不到位而出现诸多社会管理的实践误区。冲破这些误区，急需社会管理观念变革。一、观念变革：社会管理职能创新的先导所谓社会管理，是指“以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会和谐的活动。”①通常情况下，社会管理包括两类：一是政府社会管理，二是社会自我管理和社会自治管理。本文着重于观念变革对政府社会管理层面的重要意义。所谓政府社会管理职能，简单地说，就是政府在整个社会管理体系中所扮演的角色和所发挥的作用。社会历史实践证明，观念进步是社会变革的先导。因而，加强和创新政府社会管理职能，必须推进观念更新，树立正确的价值取向。(一)观念变革能够引领社会管理职能创新的思路及方向观念变革指明方向，观念变革引领思路。观念是行动的先导，观念变革深刻影响制度变革和社会变迁。“在社会变革与观念变革的相互关系之中，观念的变革往往成为社会变革的前导性因素和力量”②。同样，观念变革是政府社会管理职能创新的推动力和导航器。我国的社会管理体制基本上是计划经济时代社会管理制度的延续，尽管改革开放以来有过很大的适应性改革，但基本上呈一种“内卷化”现象，没有多少实质性变化。究其原因就在于社会管理职能创新的思路和方向不明晰，没有突破传统社会管理思维，缺乏观念变革的动力和自觉。而近年来有的地方政府社会管理职能创新取得明显成绩，就在于政府明确了社会管理职能创新的思路和方向，突破了传统思想观念的束缚，主动适应市场经济体制和社会阶层结构的变化，积极借鉴国外先进的社会管理理念，并进行本土化的改造。比如，珠海的“一主一体三化”社会管理创新模式③构建了党委、政府、社会三者有效共治的社会管理体系。(二)观念变革能够提升政府社会管理绩效社会管理职能创新不是无的放矢，而应该有一个价值引领或评价尺度。否则，社会管理绩效就难以测评，社会管理职能创新最终也难以持续。这个价值引领或评价尺度就是适应时代发展要求和社会进步取向的管理理念。以观念变革为杠杆，不断矫正社会管理职能创新的偏差，能够逐步提升社会管理绩效。比如，四川省成都市实施的“彻底破除城乡居民身份差异”④的做法，取得了突破性进展。相反，社会管理观念变革滞后必然会使传统落后观念“泛滥”。因为传统落后社会管理观念如果没有观念变革对它的冲击和挤压，是不会退出历史舞台的，不仅如此，而且会渗入到社会管理的机理，造成“制度化”的管理障碍和惯性。正如美国社会学家罗伯特·派克(RobertPark)所指出的，“任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行，不管人们是否认识到这点。”⑤当前有些地方社会管理职能创新之所以失效，没有达到预期的目标，其中不乏因管理观念变革的滞后致使社会管理绩效评价标准和尺度的偏失，以及由此造成对传统社会管理模式的“路径依赖”。(三)观念变革能够攻克社会管理职能创新的难题社会管理说到底是对人的管理和服务，而对人来说最重要的莫过于维护自身合法权益、实现自身合理利益。从这个角度来看，社会管理最主要的工作是协调社会利益、公平分配社会利益、着力保护社会利益，从而保障人民的福祉，提高人民的生活质量。然而，在这个过程中，改革和创新社会管理必然会遇到巨大障碍，最主要的就是利益不平衡障碍。强势群体的利益观和弱势群体的利益观是具有很大差别的，甚至截然相反。有时强势群体为了既得利益，会百般阻挠社会管理创新，而有时弱势群体为了争取权益，会走非制度化维权的极端，甚至会以一种“民粹化”方式进行抗争。这就需要社会管理者变革社会管理观念，运用现代管理理念，有效平衡或融合两个群体的利益诉求。从这个角度来看，观念变革对于坚定社会管理创新的目标，攻克社会管理职能创新过程中的难题具有重要作用。既然社会管理观念是政府社会管理职能创新的价值引领或评价尺度，具有先导作用，那么以观念变革来检视当前我国政府社会管理职能创新的偏差，其主要误区在哪里呢造成这些误区的原因又是什么呢?二、社会管理职能创新的主要误区及观念滞后的归因分析当前，我国社会管理职能创新在有的地方取得了阶段性的成绩，为社会管理的进一步创新积累了经验，丰富了素材。但另一方面，政府在社会管理职能创新中也暴露了不少误区。这些误区，主要归因于社会管理观念变革的滞后或错位。(一)社会管理地位误区：经济附属取向，僵化稳定倾向当前，政府对社会管理职能地位的认识存在明显误区，实践上形成了社会管理职能的经济附属取向和僵化稳定倾向两种思路。第一种思路，经济附属取向。这一思路认为社会管理对经济的依赖和适应是绝对的、无条件的。从经济的基础意义来看，社会管理水平依赖经济发展程度，这并没有错，但若将其绝对化并进而否定社会管理具有相对独立的地位和价值，那显然是不全面、不科学的。社会管理和经济建设不是包含与被包含的关系，而是相互依赖、相互促进的关系。经济建设为社会管理提供物质基础，社会管理为经济建设提供正常运行的条件和保障。但是，实践中有人将经济决定论推向极端，认为社会管理只是经济发展的附属物，经济建设搞好了，社会管理自然就会好。即使重视社会管理，也只是从经济成本维度、从有利于促进经济增速和GDP增长的角度评价社会管理绩效，从而将直接关系民生的公共卫生、教育、住房等社会事业完全商品化，致使经济社会发展的不协调加剧，社会矛盾不断诱发。这种只注重经济建设、忽视社会管理的认识和做法，最终形成“一条腿长、一条腿短”的畸形社会发展格局。第二种思路，僵化稳定倾向。有的地方政府往往把社会管理职能狭隘地理解为片面维护社会稳定，实践上逐步形成了“稳定一票否决制”、僵化维稳的社会管理机制。僵化维稳倾向的要害在于将社会管理的全部资源无条件地用于维护片面的稳定、消极的稳定和暂时的稳定。这实际上混淆了社会管理与社会稳定之间的界限，模糊了社会管理的目标定位，实质是降低了社会管理的地位。从社会管理的内涵来看，维护社会稳定只是社会管理的重要内容之一，维护社会稳定必须在社会管理整体框架中实现。从实践上看，持有这种看法容易将社会管理的事务当成社会稳定的事务进行处理，导致简单的社会事务复杂化、平常的事务升级化等现象发生，降低政府社会管理的权威性和公信力。结果，不仅不能达到维护社会稳定的“目的”，而且容易激化社会矛盾，扩大事态发展。近几年各地此起彼伏的因片面强调维稳而导致的各种群体性事件已对社会和谐构成巨大威胁。这两种思路究其根源在于政府没有摆脱传统的“经济决定论”和“稳定中心论”的思想观念影响。一方面，传统的经济发展观认为，经济的增长可以自然而然地解决一切问题。这种思想观念不可避免地对社会管理职能创新产生重大影响，使人们形成了一种“社会管理为经济建设开路，附庸于经济发展”的思维定势。尽管历次行政管理体制改革都强调转变政府职能，强化社会管理职能，但地方政府和部门还是转变不了这个观念，依然以经济增长、GDP提高作为考核干部的标准和评价政府绩效的尺度。这致使各级政府只重招商引资、短期的“政绩工程”、“形象工程”、“献礼工程”，而对直接关系民生的教育、医疗、就业、住房等基本公共服务的供给重视不够、投入不足。另一方面，传统的社会秩序理论的中心观点就是“稳定压倒一切”。一直以来，在社会管理实践中地方政府的基本职能就是维护社会稳定，其他社会事务的管理都要以维护社会稳定为前提，这种做法的不断强化逐渐成为人们观察社会、管理社会、判断社会的观念和准则，并逐渐内化为社会管理人员的社会行为观和社会价值观，从而不可避免地使维护社会稳定成为社会管理的中心任务，而社会其他事务的管理被疏忽。正如孙立平所揭示的：“由于对不稳定因素、对危机发生的可能性估计过高，使得我们形成了一种稳定压倒一切的思维定势。在这种思维定势中，稳定似乎成了一种终极性的否定因素，一切都要为稳定让路。结果是许多该做的事情无法去做。”⑥其实，维护社会稳定本身并没有错，社会稳定是一个国家经济社会发展的根本前提，关键在于如何树立正确的稳定观。没有经济增长基础上的社会公平正义，缺少广泛覆盖的社会基本公共服务，没有人性化的社会管理制度和设施，没有切实解决民生问题的社会回应机制和效率机制，一句话，忽视发展和公平基础的稳定观，不仅是僵化和脆弱的，甚至是荒谬和错误的。(二)社会管理主体结构误区：重政府包揽，轻多方参与社会管理职能创新是个系统工程，需要整合各种社会资源，凝聚各种社会力量。中央已明确提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，社会管理主体多元化从理论上来看已成共识。然而，实践中许多地方政府对社会管理主体多元化仍有抵触心理，重政府包揽、轻多方参与的现象很普遍。通过笔者的调查，多数地方政府认为：我国社会组织还不成熟，社区发育还不完善，公民参与意识和能力低下，不适宜参与社会管理和承担相应的管理职能。这是认识上的误区。由此社会管理实际工作往往成了政府的“独角戏”，社会参与和监督严重缺失。在社会公共服务领域，必然导致各种公共政策的供给、社会制度的提供、公共产品和服务的供给等社会公共服务与公众需求相脱节，甚至出现明显的不对称。公众的利益诉求和表达无法实现，随即官民矛盾燃起，社会冲突发生，社会风险凸显。近几年，各地由于公共政策制定和实施缺乏社会风险评估，不仅严重浪费有限的社会资源，而且引发各种群体性事件，对社会和谐稳定构成巨大威胁。这从一个侧面反映政府包揽社会事务，排斥多方参与的严重后果。这种对社会管理多元化的抵触心理根源于全能政府观。“一些现实的观察坚持认为，政府主导的全能主义依然是目前中国社会管理模式最为恰当的概括。”⑦政府习惯于对社会事务的包揽，难于接受现代公共治理理念并将其付诸实践。其实，不论从理论上还是实践的角度，社会组织不成熟、社区发育不完善、公民参与意识和能力低下等，都不能成为政府排斥其作为社会管理主体的理由。正如登哈特夫妇所言，“如果公民参与有问题，如果他们的参与没有增强合法性又没有造成政治改进，那么产生的反应就不应是终止参与，而应是进一步对公民进行教育。”⑧相反，“国内外城市发展的实践经验表明，只有激发社会多元主体参与，变政府管理为公共治理，才能解决城市管理中存在的各种问题。”⑨“在处理政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系上，传统意义上的政府职能将发生变化，政府会把更多职能以多种形式下放给社会中那些非政府、非营利性组织承担。这些组织不仅要提供公共产品与公共服务，而且要承担对于社会公共事务的管理”⑩。毫无疑问，进入公共管理时代，政府只是社会管理的核心主体，非政府公共组织与更大范围的公众参与一起构成社会管理中的不可或缺的社会管理主体结构。从现代民主政治理论的角度