中国共产党新闻法制建设的宏观考察

32013.05新闻与法律中国共产党新闻法制建设的宏观考察自1921年至今，中国共产党走过了90多年的辉煌历程。党的新闻事业在党和国家的建设与发展中发挥了重要的舆论宣传和导向作用，新闻法制建设也在党的领导与管理下不断发展。新中国成立以来，中国共产党新闻政策的法制化过程经历了建国初期的探索起步、文革时期的停滞不前、改革开放后的重新建设等阶段，党和人民的新闻法治意识日渐增强，新闻立法研究不断深入。一、中国共产党新闻法制建设的发展历程与反思（一）新中国成立前：争取新闻自由，建立党报模式（1921~1948年）中国共产党从诞生之日起就十分重视报刊工作，特别是党对党报、党刊的领导。1921年7月，《中国共产党的第一个决议》明确规定：“杂志、日刊、书籍和小册子须由中央执行委员会或临时中央执行委员会经办”，“无论中央或地方的出版物均应由党员直接经办和编辑”。第一次对经办党报党刊的资格作了规范化规定，从而明确了党的报刊宣传工作在党的事业中不可缺少的地位和作用，初步勾画出中国共产党报刊宣传的体系轮廓。决议指出：“任何中央地方的出版物均不能刊载违背（党）的方针、政策和决定的文章。”这是党报的基本纪律，也□林爱珺王　卓是党报对党的基本义务，更是党的事业对党报宣传的客观要求。这一决议，在中国共产党报刊法制建设史上具有里程碑式的意义。新中国成立前，作为革命党的中国共产党是处于被压制的弱势力量，因此，倡导新闻自由，是中国共产党新闻法制建设的一个主调。根据不断变化的斗争形势和党的工作目标，制定、颁布和实施了不少在当时具有报刊法制功能的决定、决议、条例及通知。比如，1922年6月15日，中共中央首次发表的《中国共产党对于时局的主张》提出了“保障人民结社集会言论出版自由”的权利。同年7月，党的第二次全国代表大会通过的《中国共产党第二次全国代表大会宣言》又明确提出了“工人和农民，无论男女，在各级议会有无限制的选举权，言论、出版、集会、结社、罢工绝对自由”。此后，争取人民的言论出版自由权利，就一直是中国共产党领导的新闻传播事业所提倡的目标之一。党一方面领导人民群众揭露、抨击军阀摧残新闻出版自由的反动行为；另一方面, 千方百计地出版党和人民的报刊，为工农群众争得实际的言论自由权。党、团、工会、农会在各地出版了大量革命报刊，标志着人民争取言论自由的重大胜利。为了落实1922年通过的《教育宣传问题议决案》和1923年通过的《党内组织及宣传教育【本文提要】中国共产党的新闻法制建设，在90多年的历史变迁中不断发展，与党的新闻事业一起成长。本文梳理了中国共产党新闻法制建设的演变，讨论党在管理媒体中的得与失，反思新闻法制建设存在的问题，探讨中国新闻立法之路径。【关键词】法制建设新闻法新闻政策新闻自由　【中图分类号】G20242013.05新闻与法律问题议决案》，中央向全国“各区、地方和小组”颁发了“教育宣传委员会组织法”，这是中共中央正式颁发的第一个与报刊宣传工作直接而密切相关的专门法规。中共“二大”后，中国共产党相继创办了中央一级的机关报刊。1931年11月第一次苏维埃代表大会通过、1933年第二次苏维埃代表大会修正的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第10条规定：“中华苏维埃政权以保障工农劳苦民众有言论、出版、集会、结社的自由为目的，绝对实行政教分离的原则。” 1939年4月4日，边区政府颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，也具有临时宪法性质。其中第8条规定：“保障人民言论、出版、集会、结社、居住、迁徙与通信之自由。”1942年2月，边区政府公布的《陕甘宁边区保障人权财产条例》第2条规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”1942年中共中央宣传部《为改造党报的通知》指出，“报纸是党的宣传鼓动工作最有力的工具”，“报纸的主要任务就是要宣传党的政策、贯彻党的政策”，从而形成了中央和地方的各级党委任命中央和地方各级报纸总编辑和编委，组成编委会，下设各业务部，在编委会领导下分级管理报业行政的领导体制。1941年5月创刊的延安《解放日报》，在1942年全党整风运动中大胆改革，不仅在实践上促进了中国共产党新闻事业的进一步发展，还确立了“全党办报”等基本原则，中国共产党新闻工作的基本模式与基本理论由此确立。到抗日战争胜利前，中国共产党基本上建立了一个包括报刊事业管理制度、运行程序和工作纪律等内容的报刊法律体系。在这一阶段，由于斗争的需要，中国共产党需要新闻界为其宣传、造势，因此，新闻环境比较开放，新闻事业获得了相对自由的发展。（二）新中国成立初期：破旧立新、法制探索(1949~1956年) 1949年10月，中华人民共和国成立，中国共产党“在原来新闻事业的基础上，又对旧中国遗留下来的新闻事业实行了人民民主改造和社会主义改造，初步建立起了以中共中央党报为核心的、多种人民报纸并存的新中国报业结构。”建国初，具有临时宪法作用的《共同纲领》第49条规定：“保护报道真实新闻的自由，禁止利用新闻进行诽谤，破坏国家人民利益和煽动世界战争。”这样的规定尽管带有明显时代烙印，但是其对新闻自由的明确保护在今天看来也具有时代意义和历史价值。到1956 年，新中国初步构建了与经济政策相适应的新闻体制和新闻政策。这一时期，新闻管理和新闻法制的基本特点是：1.党政分开，改变了党对媒体单一管理的模式1949年11月1日，中央人民政府政务院成立新闻总署，统一管理全国的新闻工作。1950年新闻总署颁布了《全国报纸杂志登记暂行办法草案》，这是新中国第一个新闻媒体登记法规。新闻总署的成立，改变了党对新闻媒体的一元化领导，初步实行了党政分开，为新闻体制法制化的发展奠定了基础。2.基本法规和政策相继出台1949年9月，中华人民共和国政治协商会议通过了具有临时宪法意义的《共同纲领》，第49条规定：保护报道真实新闻的自由；1954年颁布的《中华人民共和国宪法》第87条规定：公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。这些成为新中国新闻政策的统领性条款。根据《共同纲领》和《宪法》，从1949年到1956年，新中国先后出台了一些单行新闻法规：1950年的《全52013.05新闻与法律国报纸杂志登记暂行办法草案》、1951年的《保守国家机密暂行条例》和《惩治反革命条例》、1952年的《期刊登记暂行办法》和《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》、1956年的《中共中央关于报纸和期刊的创办、停刊或改刊的办理手续的几项规定》等法规中的有关新闻条款，初步确定了新闻活动以及新闻事业管理的原则及措施。3.新闻政策开始有了法制化的趋势1949年的《共同纲领》、1950 年新闻总署制定的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》、1954年《宪法》，都对新闻自由、出版自由做了明确而具体的规定，这是现代新闻法制的精髓。1950年新闻总署制定的《全国报纸杂志登记暂行办法草案》共12条，从报刊的登记出版到违规惩处，一应俱全，包含了一部普通新闻法的主要内容。从1949到1954年间，中宣部、新闻总署以及中共各中央局、中央分局发布有关新闻工作的文件数以百计，涉及新闻宣传的方针政策以及具体的新闻活动与新闻管理。在这一阶段，新闻自由思想得到彰显，新闻法内容基本具备，新闻政策开始有了法制化的趋势。（三）“反右”时期：丧失新闻原则，新闻法制倒退(1957~1966年)1957年夏天开始的大规模的反右派斗争使法制建设遭到重创，法律虚无主义开始蔓延，重政策、轻法制，重人治、轻法治日趋严重。从1957 年到1966 年，媒体完成了从新闻传播到“阶级斗争工具”的演变，新闻媒体的性质发生了畸变。在毛泽东的“新闻界最容易出修正主义”的观念和利用报纸“引蛇出洞”的新闻思想指导下，媒体完全沦为政治斗争的工具。在这样的大环境下，新闻传播法制建设在经历了建国初期的有益尝试之后，也毫不例外地停顿下来了。全国人大及其常委会、国务院及其所属部委发布的规范性文件在总量上急剧下降。新中国的新闻法制在成长初期便显露了诸多问题，为后来“文化大革命”时期“新闻宣传的多次失误埋下了祸根，洞开了理论上和政策上的缺口”。（四）“文革”时期：无法无天，新闻法制全面停顿（1966~1976年）1966年至1976年长达10年的“文化大革命”，使我国本来就很薄弱的法制遭受全面荡涤，法制建设全面停顿。严重“左倾”错误使新闻事业成为林彪、江青反革命集团的舆论工具，新闻真实性原则被践踏。“这场浩劫中，利用传媒进行‘社会动员’，让全国群众处在狂热的政治热情之中；利用传媒取代政治机构，敢于向国家和社会发动夺权；政治第一，事实第二，炮制新闻事件为政治服务。”新闻媒介沦为阶级斗争的工具，新闻工作者的主体地位被严重削弱，新闻法制建设无从谈起。值得一提的是，“文化大革命”中颁布的《关于在无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》(简称《公安六条》)，由“四人帮”炮制，经中央政治局讨论通过、毛泽东批准后由中共中央、国务院于1967年1月13日发布，是“文革”时期产生的唯一具有刑法性质的规范性文件。其第2条规定：凡是投寄反革命匿名信，秘密或公开张贴、散发反革命传单，写反动标语，喊反动口号，以攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的，都是现行反革命行为，应当依法惩办。第5条规定，不得利用大民主或用其他手段散布反动言论。《公安六条》的出台，是“四人帮”一伙既践踏法律，又借助法律保护自己、对人民群众实行专政的典型体现。借助《公安六条》的相关规定，“四人帮”一伙制造了大量的与新闻传播有关的冤、假、错案，人民的言论自由被剥夺殆尽。“文化大革命”后期，《公安六条》被中共中央明令撤销。62013.05新闻与法律“四人帮”反革命集团被粉碎后，到1978年12月党的十一届三中全会召开，是中国改革开放的过渡时期。这两年，主要是恢复社会秩序，法制重建工作并没有真正开始，新闻传播法制建设当然也无从谈起。（五）改革开放初期：社会主义法制建设初见成效，新闻立法紧锣密鼓(1978~1989年)党的十一届三中全会以后，以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系逐步形成，新闻立法工作也开始被关注。1979 年2 月，复旦大学新闻系77 级部分大学生在《社会主义报刊与新闻法》论文中，呼吁国家早日制定《新闻法》，保障记者合法权利，在这一时期首次提出关于《新闻法》立法的构想。1980年，在五届全国人大三次会议上有代表提出制定《新闻法》的建议。1984 年，中共中央和全国人大常委会作出制定《中华人民共和国新闻法》的决定，《新闻法》立法工作正式提上日程。1984年初成立了由全国人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟为首的《新闻法》起草组。这个起草组设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室，由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。起草小组做了许多工作，搜集并翻译各国新闻法、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等，并先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会，到深圳邀请香港新闻界同行开座谈会听取他们的意见。1987年1月， “新闻总署”易名“新闻出版署”，开始全面组织新闻法起草工作。1988年，三个《新闻法》的草案相继出炉：4月10日，中国社会科学院新闻法研究室完成《中华人民共和国新闻法（草案）》；6月18日，新闻出版署的起草小组完成了《中华人民共和国新闻法》送审稿；7月，上海起草小组也完成了《中华人民共和国新闻法》（征求意见稿）。“这三个文稿，都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了基本相同的定义；都打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，禁止事先的新闻检查；都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利；都有国家保障新闻报道的义务性规定；都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时，也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。”然而，由于“众所周知”的原因，《新闻法》（草案）最终未能提交全国人大常委会审议，《新闻法》实际上已经“流产”。（六）上世纪九十年代后：新闻立法的边缘性突破（