政府经济学-第10章-政府预算管理

第10章公共预算：决策及其经济分析本章主要内容：1.预算及其分类2.预算的原则3.机会成本分析4.成本—效益分析其中，预算决策的成本—效益分析是重点问题。第一节几个相关概念一、公共预算：1含义：也称国家预算，是指政府部门在每一个预算年度的全部公共收支结构一览表。简言之，公共预算是政府部门的公共收支计划。2功能：（1）它反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围、方向和重点。（2）它是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。（3）它是控制公共支出规模的一个有效手段。二、预算年度1含义：亦称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限。也就是预算收支起讫的有效期限。2种类：●历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止，如法国、德国、意大利等国（我国采用的也是历年制预算年度）。●跨年制预算年度，即从某年某月某日起，至次年某年某月某日止，中间历经12个月，但却跨越了两个日历年度。如美国的预算年度，从每年的10月1日起，至次年的9月30日止（以终了日属于哪一年份，称为哪一年的预算年度）。英国、日本的预算年度，从每年的4月1日起，至次年的3月31日止（以开始日属于哪一年份，称为哪一年的预算年度）。3决定因素：一般说来，决定预算年度起讫日期的因素有二（1）每年公共收入的旺季。（2）每年立法机关召开会议的日期。各国的预算年度一般都是从一年中缴纳入库的公共收入为数最多，且立法机关又要召开会议的时刻开始的。三、公共预算的分类：1.从公共预算的形式上：（1）单式预算：●含义：也称单一预算，是指公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映。●特点：旨在预算年度内，将全部公共收支编入一个预算。它是传统的预算编制方式。这种预算形式具有较强的综合功能，能够全面地反映当年财政收支的总体情况，有利于全面掌握政府财政状况，但不能有效的反映财政收支的结构和经济项目的效益，也不便于进行年度间和部门间的比较。（2）复式预算：●含义：是指公共收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映。●特点：复式预算是在单式预算的基础上发展演变而成的，是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。这种预算形式对总体情况的反映功能比较弱，但能明确揭示财政收支的分类实况，反映出财政收支的结构和经济建设项目的效益，2、从公共预算内容上看：（1）增量预算●含义：是指公共收支计划指标是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。●特点：简单易行，各国普遍采用，公共预算的一般方法。（2）零基预算●含义：则指的是公共收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的公共收支状况。●特点：从各国的实践看，由于零基预算不考虑原有因素，容易遭到既得利益集团的反对。同时也存在某些具体的技术问题，实行起来有难度，只用于某些具体收支项目，所以目前各国普遍采用的主要是增量预算法。我国也是采用增量预算。3注意区分公共预算中的预算与其他预算的区别公共预算的划分在总体上只包括上述两种方法。至于其他所谓的公共预算分类方法或其他各类公共预算，有些属于政府财政政策的代名词，有些是某项或某几项公共收支指标的测定方法，有些则是公共预算执行情况的考核方法。如中长期预算，项目预算、行动预算和绩效预算等等。资料1：国家预算的产生与发展国家预算大约于13-16世纪逐步形成，在相当一段时间内，主要资本主义国家均是单式预算。当时，自由资本主义正在兴起，自由经济的思想占主导地位，国家职能相对简单。因此单式预算足以适应当时公共部门的需要。1927年丹麦率先创立复式预算，但直到1929-1933年大危机和凯恩斯主义流行后，瑞典又设计了新的复式预算方案，才引起其他国家注意和纷纷采用，各自的具体形式有所不同。复式预算的产生和推广，是与政府职能的扩大和赤字预算的推行联系在一起的。资料2：中国的国家预算从1992年起，中国的国家预算由以往的单式开始改按复式试编，即把全部预算收支按其性质分别编制，分成经常性预算和建设性预算。中国预算制度改革的根本方向，是要结合国有经济改革，在现行复式预算基础上，进一步区分中国财政所包含的竞争性和营利性与非竞争性和非营利性两大收支内容，分别形成政府公共预算和国有资本经营预算。这将是中国目前经济体制转轨背景下的特殊的复式预算制度，它不同于西方发达国家复式预算制度的根本之处在于，中国的公共预算实际上涵盖了西方的经常预算和资本预算的两大内容，而国有资本经营预算则是西方的政府预算制度中所不具有的内容。四、公共预算的原则完整性。统一性年度性可靠性公开性第二节公共预算决策程序（以美国预算编制为例）一、概况●时间跨度：3年●编制主体：预算支出—白宫行政管理与预算局（下称预算局）。预算收人—财政部。●执行主体：行政部门。●审批主体：国会。●审计主体：总会计署。●国家预算的周期预算执行决算。行政机构编制立法机构审议行政机构执行立法机构批准决算。●公共预算的决策程序大体是：在每一个预算年度开始之前，由政府的编制预算机关编制下一年度的预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算；预算年度开始后，由政府行政机关负责执行预算，并由审计机关进行日常监督；预算年度终了后，由执行预算机关就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告（决算），经审计机关审核后，由立法机关予以批准。二、预算编制和执行的流程（美国2003年度预算编制和执行流程）预算局财政部启动启动预算支出编制(2001年4月）预算收人编制各部委报送概算(2001年5月）对17个月后的公共收入进行估算预算局汇总各部委概算向总统提交2003年编制联邦政府预算纲要2001年6月-11月预算支出计划和预算并同各部委协商调整收入计划（2001年12月）I总统根据施政目标调整预算总统指示预算局起草预算咨文（包括收入支出计划及对经济形势的估计）总统向国会提交预算咨文（2002年2月）国会审议开始拨款小组审议(2月——3月）两院预算委员会审议(4月—5月）国会全体会议审议（5月）国会两院第二次审议（9月）审议通过后送回总统总统签署预算生效（2002年10月1日）总统否决送回国会重新审议总统签署预算执行（10月1日）财政部负责收入入库并（总统负责，财政部承办）将资金分配至各部美联储代理国库，行使出纳职权各部使用，财政部监督国会审议决算三、监督制度●财政部的财政总监由总统任命，常驻财政部，负责预算执行的监督，同时向总统和国会负责；各部委的财政总监由总统任命，常驻各部，对总统和财政部负责，所在部门的每一笔支出均须其签字。●由国会及其领导的专门监督机关——总会计署的监督，通常称为审计监督。负责预算执行情况的审核。并向国会提交审计文件。第三节公共预算决策：机会成本分析1.预算经济分析的目的（1）公共预算决策的基础公共部门与私人部门的决策机制不同●私人部门：市场机制●公共部门：公共选择（2）使社会资源的配置达到效率（3）实现经济效益与社会效益的统一实现宏观效益与微观效益的统一实现直接效益与间接效益的统一2.预算经济分析的方法（1）机会成本分析从宏观的角度，就整体的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。（2）成本效益分析从微观的角度，就某一项目或方案的公共预算决策对社会资源配置的影响进行分析。一、机会成本分析的含义预算资金的社会机会成本是指，一笔资金由私人部门转到公共部门而导致的私人部门的效益损失。考察资源在公共部门和私人部门之间的合理配置。当资源进人政府部门能发挥比在私人部门中更大的效益时，政府占用社会资源才是合理的。二、资源在公共物品和私人物品之间的配置1.若用在公共物品或私人物品的资金，每一货币单位所获得的边际效益相等，则社会资源在两者之间的配置达到了最优状态。否则若不相等，则资金将调整到边际效益较大的一方，直至调整到相等为止时，达到最优。即社会资源最佳配置条件可用公式表示为：公共物品或劳务的边际效益私人物品或劳务的边际效益公共物品或劳务的边际支出私人物品或劳务的边际支出用图6-1说明资源在公共物品和私人物品之间的配置M:公共物品的边际效益（OC）；N:私人物品的边际效益（OD）；OA：用于公共物品的资金支出；OB：用于私人物品的资金支出；解析1.若用于二者的支出分别为OA和OB，且OC=OD则资源在二者之间的配置为最优。2.二者的支出分别为OA`和OB`，且OA`+OB`=OA+OB若OC`OD`则资源配置应增加公共部门的支出，直至OC`=OD`。注意这里公共支出的增加是以私人物品支出减少为前提的。第四节公共预算决策的经济分析：成本——效益分析一、成本效益分析的含义：对公共预算决策进行成本效益分析，就是把公共预算资金的作用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其效益和成本。在此基础上，对不同项目和不同方案进行比较，确定其优先采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的项目或方案。二、成本—效益分析的步骤防洪工程的成本效益分析步骤第一步：计算各个项目或方案的效益和成本●直接的效益和成本：详尽计算●外部的效益和成本：适当计算，标准统一●表6-1中的效益B和成本C所列.第二步：计算各个项目或方案的效益和成本的比率通常使用的是两种比率：●B/C(即效益/成本）比率。其值的最低限是1，凡低于1的项目在经济上都是不可行的。●B-C/C[即(效益一成本)/成本]比率。其值的最低限应是0，凡是低于0即为负值的项目在经济上都是不可行的。第三步，确定各个项目或方案的优劣次序●按照计算出的效益和成本的比率确定优劣次序。第四步，进行各个项目或方案的选择和决策。●根据优劣次序确定●根据其他限定条件和要求确定三、时间因素的考虑：贴现在成本效益分析中必须要考虑贴现问题。贴现是指考虑到时间因素而产生的利息支出。因此必须将“时间价值”因素以及由此而形成的利息因素考虑在内。也就是说，必须通过“贴现”的过程，将这些发生在若干年间的“成本流”和“效益流”都折算成现值，然后才能相加或相减，进行比较和分析。有关贴现现值的计算“成本流”：“效益流”：贴现率：r则该公共支出项目的净效益（B-C)的现值，即该项目的净现值NPV(netpresentvalue)。其计算公式为结论：只有NPV0的方案在经济上才是可行的注意不同项目方案的其它比较问题PVC与PVB的运用即总成本现值、总效益现值及其比率来确定。总成本现值即“成本流”的“总现值”PVC(presentvalueofcosts）总效益现值即“效益流”的“总现值”PVB(presentvalueofbenefits)若PVB/PVC1，则可行并按大小排序若NPV/PVC0，则可行并按大小排序注意贴现率r的选择若一笔资金投入非政府部门能够创造出比公共部门更高的社会效益，则贴现率数值的确定将是不足以使同等数额的资金（以贴现）投入到公共部门。四、成本效益分析的作用与局限性1、成本效益分析的优点：有助于纠正只顾需要不顾成本的倾向；有助于纠正只考虑成本不顾效益的倾向。2、成本效益分析的局限性：货币无法全面衡量政府活动的效益。案例分析1：复式预算举例案例分析2：广东省的预算透明度有多高？—析论人大对政府预算的监督内容：多年来，各级政府向人大递交的预算报告很简单。但是，广东省在提高预算透明度方面一直走在前面。2001年2月省人大审议通过了《广东省预算审批监督条例》。2001年政府首次向省人大提交部门预算，但只涉及7个部门；2002年扩展到27个部门；2003年提交的省级部门预算单位预算表有3厘米厚,605页，公开了102个单位220亿元的资金。案例分析3：县人大否决预算案说明什么？析论人大对政府预算的审批案例内容：1995年，H省K县人大在审议政府预算时，由于预算草案安排不能保证公教人员全部工资发放，预算打了赤字。大会表决时，很多代表表示弃权，预算未能通过。大会要求县政府根据代表的意见重新编制预算后报县人大常委会批准。县政府认为，如果要全部发放公教人员的工资，县财政将出现很大的赤字