普法宣传教育

普法宣传教育[摘要]对于乡村社会来说，影响法律控制的关键在于两个方面：一是人们能否接受法律所提供的权利观念，二是法律能否为人们的权利提供保障，法律是否具有解决问题的能力。对于普法来说，第一个方面相对来说容易实现，而对第二个方面，则不仅要求基层政府依法行政，而且也要求乡村自治组织真正发挥自治职能，能够为个人权利和政府权力之间提供一个缓冲地带，从而真正实现法律对乡村社会的有效控制。[关键词]乡村社会法律控制普法一、问题的提出在法治的背景下，乡村秩序的安排不管是从现实还是从理想来看，都寄希望于法律。从1985年的“一五”普法教育开始，乡村的法律教育已进行了二十多年。在这一过程中，国家试图将统一的法律知识和观念推向农村，以此实现法治现代化。法治就其内容来说，包括两个方面，即对个人权利的保护和对国家权力的限制，这一点不论是在乡村还是在城市不应有任何不同。这是因为权利作为一种利益或是一种资格，能给当事人带来利益，在利益的引导下，很难认为乡村社会会对其加以抵制。因而在乡村社会的法律控制中，我们必须研究作为法治主体的一个部分，乡村社会，特别是普通的村民，他们对待法律的态度到底是什么，他们是不是总是处于被动的接受者的地位，因而对法律的控制有一种本能性的抵制；作为法治主体的另一部分，基层的司法机关和行政机关是否总是在法制建设中处于一种正面的地位；实行自治的乡村自治组织在乡村社会的法律控制中应处于何种地位；作为法律的制定者和法治的倡导者，国家究竟应站在什么样的角度来看待乡村社会的法律控制。只有在回答这些问题的基础上，我们才能对乡村社会的法治建设有一个更为客观的认识。二、普法背景下的乡村法治观念法律控制的一个关键是法律能对人们的行为产生影响，通常认为当行为按法律所希望的方向而动时，就被认为有效。从“一五”普法到“五五”普法，农村一直是普法所面向的对象。所谓普法，不可避免地涉及一套规则及其价值观念的教和学的问题，相对来说，国家处于主导的地位。但是这并不能说明国家的普法是处于被抵触的方向的，恰恰相反，普法、大众媒体和宣传教育所提供的权利观念，在乡村社会中被广泛接受。例一：周广立现象周广立是山东阳谷县一个只有五年级文化的农民，1995年9月周广立在赶集的时候遇到县法院正进行《行政诉讼法》实行五周年的法律宣传，当时县法院在大街上摆了3张宣传桌，来一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民可以告官。”周广立在咨询一个有关计划生育的罚款是否符合立案条件，并得到法官的肯定回答后，便代理了这一案件并且最终胜诉。自此以后，他成了一个免费为当地村民代理民告官官司的“土律师”。在他代理的案件中，胜诉率达到90％以上。1例二：计划生育中的人身自由在广东韶关始兴县都亨乡进行的一次法律调查中，都亨乡的乡长向调查者讲述了这样一个案例：有一个村民与原配生有一个孩子，在原配去世后又结婚并生有一个孩子，计生人员认为该村民没有实行相应的节育措施，并将强制执行。但该村民一口咬定法律中“人身自由不可侵犯”这一规定，拒不执行，多次拨打110报警，称自己的人身自由受到侵害。1在以往的论述中，学者们过分强调中国传统的乡村社会中，往往是“法律不入”之地，并找出其中原因，如法律过分都市化、市民化；再如乡村社会更注重内部和谐，而轻视借助法律，依据公开程序解决纠纷等等。周广立的实践充分证明，所谓反映都市人要求的“陌生人的法律”，通过恰当的方式也可以很好地进入乡村社会。2周广立是一个农民，他所代理的对象也多是农民，而状告所涉及的对象主要是乡政府。从法律知识的来源来说，周广立最先是在法律宣传的过程中，从广义上说也就是普法的过程中获得法律知识的。他对这种外来知识的接受，开始时虽然出现过疑问，但是基本上没有太大的障碍，他至少顺利接受了进行法律咨询的法官可以立案的说法。由于这一案件是周广立代理他人的案件，从新闻报道来看，他的被代理人也是顺利、甚至是高兴地接受了这一知识，因为“有申冤的地方了”。当时虽然有村民对周广立的行为表示出一种不信任，但胜诉的事实在一定程度上消解了这一不信任，否则的话，他代理的案件不可能跨出省界进入河南省与山东相邻的县，甚至进入其他省。从当时情况来看，行政诉讼法颁布五周年，民告官在城市都算是一个新鲜的话题，但周广立等却将其顺利地接受了下来，并在实践中运用，因而很难以法治过分都市化作为农村法治推行不利的理由。对于乡村社会来说，它所关注的重点并不是法律是都市化还是乡村化，而是法律能否解决其现实问题，能否为自己的权利和利益提供保障。从周广立现象来看，普法只是为法律知识进入乡村社会创造了条件，当人们知道了法律的存在后，也会按照自己的需要主动学习法律知识。周广立就多方面自己搜集相关的法律书籍进行学习，他并没有将自己的法律知识仅限于那次普法。实践表明，人们会根据自己的要求，主动寻求他所需的法律，并使自己的行为符合法律规定。在韶关的法律调查中，被访者向调查者展示了一份写好的起诉书，事实和理由写得相当规范。材料显示，被告李某家中有多个兄弟，为村中的恶霸。曾依仗其兄弟势力横行乡里，引起村民纠纷。1我们对此案的结果在这里不进行预测，但是足以说明一个事实，当出现纠纷或者说当权利被侵害时，人们会主动根据法律的要求，寻求法律的救济。与之不同的是，例二中的权利观念就更复杂一些。计划生育是我国的基本国策，也是乡村社会中面临的主要问题；同样人身自由是宪法规定的公民基本权利，也是基本的人权，两者都没有问题，但是当村民将两者结合起来时，问题就出现了。以权利对抗权力固然没错，但是权利也是有一定的限度的，这一村民能接受前者，但却没有接受后者。也就是说，当法律进入乡村社会时，乡村社会会以自己的方式接受它。对于普法所宣传的法律和法律观念，特别是有关法律可以保护权利的观念，并不是在乡村社会中没有被接受，而是以其自己的方式在发挥其作用，尽管有时候这种作用不是国家所愿意看到的。就例二来说，村民以人身自由权抵抗计划生育固然没有法律依据，但是至少说明这样一个问题，就乡村社会而言，人们愿意用法律维护个人权利，这一点与城市并无不同，国家所要做的只是将这种权利的维护确认在法律允许的范围之内。三、法律控制的障碍——法外部的原因在法治的背景下，以普法为代表的法治教育所输送的国家法律的正当性是无疑的。这一正当性使法律承担的使命并不仅仅在于让乡村社会熟悉法律和维护个人权利，还在于秩序的维护和乡村的现代化。在这一目标没有实现的情况下，很多人将其原因归于乡村社会对法治的不接受，这可能是问题的一个方面，但是上面的分析可以证明这不是一个主要方面，问题的另一方面或许更为重要。在乡村的法治建设中，乡村自治组织—村委会和基层政权—县乡政府处于重要的地位。从法律上讲，村委会和基层政府的地位不同，村委会行使的是自治权，基层政府行使的是国家权力，但两者都在乡村社会中处于主动的位置。在乡村法治建设中，村委会和基层政府虽然可发挥积极的作用，但也往往会对法治的推行造成障碍。就基层政府来说，法治的本质在于限权，其中主要限制的是政府的权力，出于自身的考虑，即使对权力的限制是国家法律的要求，也会遇到权力的阻碍。而对村委会来说，自治权的行使容易以多数人的利益对抗少数人的利益，从而对国家法的实行造成障碍。例三：周广立的苦恼周广立打官司虽然受到当地乡村社会的欢迎，但在官方却是另外一回事，周广立曾被威胁，也被一个副乡长殴打。但他的苦恼不在于此，而是大案办不了。1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。周广立代理起诉后，阳谷县法院在向县委和县政府请示后，决定不立案。1例四：姑娘户问题在我国乡村，一般将外嫁他村但户口仍留在娘家的妇女，称为“姑娘户”。富裕乡村一般通过制定村规民约收回“姑娘户”已分配土地或拒绝分给她们土地及其相关权益。虽然各地法院从保障村民特别是妇女儿童合法权益的宗旨出发，将“姑娘户”起诉村民委员会案件，纳入司法审查的范围，进行立案审理，但只能判决村民委员会重新开会，而不能直接判决应对“姑娘户”分多少土地、发多少财物。2周广立所代理的案件已超出山东省。就案件类型来说，他所代理的案件大多是相当简单的行政案件，在这些案件中，行政机关明显缺乏基本的依法行政观念。就例三来说，乡政府的行政违法性相当明显，但仍不愿接受最起码的法律约束。在没有周广立参与的情况下，阳谷县曾召开了“周广立现象”研讨会，会后的结论是周广立的出发点有问题，对于这一现象，只能引导，不能提倡。1也就是说虽然国家法向乡村提供的法律观念是行政权应依法行使，个人权利应得到保障，但是基层政权对此却持保留态度。就周广立现象来说，乡村民众愿意以法律维护自己的合法权益，在这方面普法的宣传教育是顺畅的，而周广立的苦恼则不是单靠普法或法律宣传所能解决问题的了。在周广立的苦恼中，不管是县乡政府还是县法院，并不是不懂法。从理论上讲，县政府与县法院肯定明白司法独立和依法行政，但在实践中则是另一回事。在县法院的请示报告中明确写明“此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因”。2也就是说，当农民希望以法律解决问题时，管理者却害怕法律。在韶关的法律调查中，有一位乡镇长说了这样一句话：“村民的法律意识的进步，实际上是管理的退步。”这虽然是针对上文所提到的计划生育事件说的，但在一定程度上也代表了基层政权中的一种看法。农民掌握法律知识后，确实会对乡村的管理产生一定的限制，但是只要这一限制不是无理由无依据的，而是法律所赋予的，那么对法制建设只有益处而无害处。因为法治既是以清晰的权利边界为基础的，也是以清晰的权力边界为基础的。韶关的法律调查显示，村委会非常清楚其在国家法制建设中的地位，在村委会的调查问卷中，认为村委在贯彻国家法律法规的过程中作用很大的占了90％，作用一般占10％，作用很小和无用的没有；认为村干部经常进行法律学习的占80％，一般的占20％，没有人选择较少和基本没有；当村民发生矛盾纠纷时，选择依法律规定的方式解决占60％。有意思是对于这一选项没有像前两个那样的一致，有人进行了重复选择，因而选择与村里有威望的人协调解决同时占了50％。3从这一数据来看，村委会对自己的地位和法律在乡村管理中的作用是明确的，不管实际情况如何，当对外作为一个问题来回答时，他们知道什么是正确的、标准的答案。但是当涉及到解决实际问题时，就不象回答问题那么容易了，这也是第三个问题没有第一和第二个问题那么一致的原因。他们所接受的知识让他们知道法律应是解决纠纷的主要方式，但实际操作中可能不是那么一回事了，因而他们一方面选择了法律，另一方面则做了保留，使正确的知识和实际的操作处于两个不同的层面。在姑娘户案件中，村委会则以自己的方式阻碍了国家法的运行。如果问村委会及村民是否知道男女平等，获得否定答案的机会可能不多，但实际的做法却正好与正确的答案相反，并且作为一个现象广泛存在。国家法律在这方面产生的困难并不在于权利受到侵害的村民没有法律观念，他们实际上是试图通过法律来维护自己的权利，而法律却无法实现它给村民所提供的法律预期。因为法治意味着限权，限权意味着权力的边界，在有关姑娘户的问题中，村委会拥有的是自治权，姑娘户拥有的是平等权，而法院所拥有的是司法权。司法权作为一种公权力有一种边界，平等权作为一种个人权利当它受到侵害以后只能由公权力进行保护，而自治权力的基本构成要素就是其具有公权力不可介入的自治意志，法院在此类案件中无权直接指示或要求村民委员会对土地或财产进行如何分配，审判的结果通常是法院只能撤销村民委员会的决议，或指定村民委员会另行作出决议。在这种情况下，村委会就以合法的方式阻碍了国家法律在乡村社会的运行。四、法律控制的障碍——法本身的原因当说到国家法律对乡村社会控制的失效时，乡村社会非正式的制度，或者说民间法，被认为是法律实行的主要障