电子政务的基本概念

第一讲电子政务的基本概念一、电子政务的概念20世纪90年代以来，随着网络技术的成熟和Internet/Internet技术的运用，办公自支化技术在政府公共管理中的应用得到了进一步的加强和扩展，并推动了政府信息化向纵深发展，电子政务的概念随之孕育而生。电子政务是指政府机构运用网络一计算机等现代信息技术，将政府的管理与服务职能通过精简、优化、整合后在网络上实现运作，从而提高政府的运行效率和行政监管能力，并为社会公众提供向高效、优质、廉洁的一体化管理和服务。电子政府是西方国家政府信息化的一个通用概念，是现有的政府机构、结构和工作流程进行优化重组以后所重新构成的全新的一体化政府管理形态，是一个和传统政府相对应的概念，其重点在政府电子化。从政府信息化的角度讲，一体化政府上一个虚拟的政府，是一个跨时间、地点、部门的全天候的电子政府服务体系。需要指出的是，目前在我国与电子政务有关的词汇有“电子政务”、“电子政府”等。电子政府和电子政务这两个概念从严格意义上讲还不能等同视之。电子政府从政府业务上讲是一个程序概念，强调政府业务通过电子化手段来运作及实现，即政府有效地利用网络信息技术来进行公共行政管理和服务，其重点在政务，电子是政务的手段。这一概念强调对原有政府管理结构以及政府业务活动的组织方式和方法要进行重大的乃至根本的改造（GovernmentReengineering），从而构建成一个基于形态。电子政府与电子政务的联系在于：电子政府的建立以一系列电子政务的实现为前提，如果没有大量政务工作的信息化，电子政府是不可能建立的，好电子政府的建立必须是以电子政务的发展为基础，电子政府的建立过程也就是电子政务的发展过程。电子政府与电子政务的区别在于：电子政务通常是指一个一个具体政务工作的信息化，而电子政府则指政府组织结构和管理的信息化。在实践中，有的政府机构在某些领域或某几项政务工作中实现了信息化，并不意味着电子政府的建立。但只要建立了电子政府，则政务工作必然都实现了信息化。简而言之，电子政务概念主要包括以下三个方面的含义：第一，电子政务必然借助于信息技术、网络技术和办公自动化技术；第二，电子政务处理的是与公共权力行使相关的公共事务；第三，电子政务要对政府现有的行政管理和业务流程进行改造，以适应时代进步和发展的需要。二、电子政务的特征与传统政务相比，电子政务在管理形态、管理区域、决策权限、管理模式、管理幅度与层次、运行环境、基本概念、运作方式、沟通模式、组织结构、遵循法则、管理方式、成本与效率等一系列方面均发生了重大的变化（见表达1.1）。表1.1电子政务与传统政务的特征比较类别传统政务电子政务管理形态实体性虚拟性管理区域区域性全球性决策权限集中管理决策权下放管理模式政府实体性管理系统程序式管理组织结构与框架分层结构、官僚体制扁平化、标准化的中间工具管理幅度与层次幅度窄、层次多幅度宽、层次少运行环境传统经济现代经济基本理念管理控制公开参政运作方式层层审核在线畅通沟通模式单向双向互动服务层面服务单一化服务多样化成本效率政务边际成本递增政务边际成本递增减归纳起来，电子政务有如下基本特征：1、充分利用信息和网络技术，并将其整合到日常的行政管理中去，从而实现信息化管理，做到政府信息公开、政府内部办公自动化、网上交互办公、多部门网上协同办公的一体化服务。2、构建跨时间、地点、部门的全天候的政府服务体系。通过政府门户网站，公众可以随时随地获取政府的信息与服务，有助于政府管理目标的实现。3、实现由传统的按部门秩序办公向多部门协同办公的转变。电子政务强调利用信息技术，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化。同时，由原来按部门串行办公转变为多部门并行办公，从而提高行政管理的效率和效能。4、担高政府的决策理性和公共政策的品质。政府信息化可使政府运用所获取和掌握的国家政治、经济、社会发展诸多领域的准确的、可靠的作息以制定正确的决策，做出理性的判断及采取必要的行动，进而提升政府决策和公共政策的水准和质量。5、提高政府的反应能力和社会回应力，并最终建立政府与公众之间的良性互动机制。政府信息化可以使政府机关借助网络信息技术建立政府组织之间，以及政府与社会、政府与企业、政府与公众之间的广泛的沟通网络环境，这种网络环境将打破时间、空间及行政组织部门与层次之间的限制，提出高政府内外的效率，及时传达政府的施政意图，反应公众的要求和呼声，从而提出高政治治理的反应能力的社会回应力。6、改变政府的工作作风，促使公务员树立服务观念。电子政务将改变政府的服务模式和工作作风，公众不必为办理某件事情在政府部门来回奔波，而只需在网上填写办事所需要的相关材料，并提供有关证明等，就可以获得政府所提供的服务。另一方面，电子政务推动政务公开，建立面向社会公众的网上办公系统，使政府的工作在社会的监督之下进行。7、促进政府重组，提高政府行政效率。电子政府的建立必将对实体政府的组织结构和运作方式产生变革和冲击，使传统的宝塔式层叠组织朝扁平化网络组织方向发展，打破地域、层级、部门的界限，促使政府组织和职能的整合，促合政府的办事程序和流程更加简明、畅通，提高政府机关的办事效率和行政能力。三、电子政务的发展阶段参考发达国家电子政务建设的经验，结合我国近年来政府信息化的发展情况，国内有关专家提出以下的电子政务发展的“三阶段”概念框架，即我国的电子政务发展应分为三个阶段：内部事务处理和信息服务阶段、双向交互综合服务阶段和从管理型向服务型转变阶段。（一）内部事务处理和信息服务阶段这是电子政务的起步和探索阶段，也是20世纪80年代以后，以基于数据技术和决策分析技术的管理信息系统和决策支持系统的广泛应用为特征的政府信息化发展的延续。这一阶段主要是实现政府内部办公自动化和政府网站服务，其中政府网站服务主要以静态信息服务、动态态信息服务、单项交互信息服务为主。这一阶段起始于20世纪90年代初期，以1992年国务院办公厅下发的《国务院办公厅建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发（1992）25）为标志，大约经历了10年。主要特征为：1、以探索改革政府机关办公手段为主，直接目的在于提高政府机关的工作效率和质量。2、所依托的是一个简单的人机信息处理系统，主要以内部办公事务自动化处理为主。后期也包括“政府上网”工程。政府网站的功能是以静态信息的发布为主，发布内容多为法律法规、办事指南、组织机构、政府公告、联络方式等；同时不断探索和实践动态信息服务。政府与用户单项交互信息服务。政府与用户单项交互信息服务的一个典型例子，就是用户可以从政府网站上下载政府部门制定的表格（如税务局制定的报税表和式商部门登记表等）。3、基础设施建设主要是点对点的局域网，应用系统前期为单机应用、点对点应用为主，后期以局域网应用、Internet应用为主，且由机关内部技术人员会使用为其基本特征。4、管理方式主要以静态管理为主，工作任务要求缺乏统一性，不同行业、不同地区的办公自动化进程普遍存在不平衡现象。5、主要目标是使政府机关办公业务工作通过采用现代办公设备和手段，提高办公效率和质量，实现办公业务工作运转的科学化、系统化、自动化，并逐步实现政务公开，增加政府行政管理的透明度。目前，就全国范围而言，多数政府部门已经渡过电子政务的起步阶段。特别是1999年“政府上网”工程正式启动后，各级政府部门都充分认识到政府信息化建设的重要性和紧迫性，从思想观念、管理力度和资金投入等方面积极采取措施，加快实施电子政务工作。（二）双向交互综合服务阶段2001年，国家信息办提出“电子政务”建设的设想。2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》（中办发（2002）17号）文件，这标志着我国政府信息化工作从整体上进入了一个崭新的阶段，也是我这国电子政务发展的里程碑。这一阶段主要是以大力整合、开发和利用政府信息资源为基础，以提供包括在线双向服务（即网上办公）、在线双向一站式服务等电子政务应用为基本目标。主要特征为：1、以当前政府机关工作方式的变革为主，其本质是采用网络信息技术，变广泛应用于政府工作领域的一种创新和变革。例如，政府可以随时就某个项目（如公共工程项目）、公共服务产品定价等在网上征求公众意见，使公众参与政府的公共管理和决策。2、所依托的是一个综合的、复杂的、高效率的、较为完善的决策支持和信息支持系统。它可对各类政府信息进行快速的一体化加工处理。并可承担新形式下政府公共管理决策及公共服务等多方面的职能。其外部服务的基本形式是逐步实现网上办公、一站式服务。一个典型的例子是，用户可以在网取得报税表并在网上填报，然后，从网上将报表发至有关部门（如国税局）；更进一步，如国税局在网上收到企业或居民的报税表并审阅后，可以向报税寄回退税支票，或者完成在网上划账，将企业或居民的退税所得直接汇入企业或居民的账户。3、基础设施以互联的广域网、宽带网以及高性能、高性能、高安全的网络传输为特征；应用系统以广域网应用为主，通过建立征信体系及身份认证体系，采用信息交换平台，实现信息资源共享，促进政府上网、网上办公、科学决策等应用。本阶段通过培训，电子政务系统应在全体公务员队伍中普遍应用。4、管理方式主要以动态跟踪、自动控制为主；工作任务要求逐步实现统一规划、统一平台、统一标准和规范，制订信息化发展规划，建立有效的信息化管理体制，包括法制环境建设等。5、主要目标是以“两网一站四库十二金”为基本架构和核心内容的未来中国电子政务建设发展的框架。6、电子政务工作是办公自动化工作的进一步延伸、扩展和升华，是新形式下实现政府职能转变的重要途径，也是政府改革、创新、发展的必然趋势。可以说，目前我国政府信息化正处于这一新的发展时期。本阶段不同地区的政府信息化进程不平衡状态虽然存在，但有明显缓解。（三）从管理型向服务型转变阶段这一阶段也可称之为政府电子化阶段。未来政府在我国是尚处于意念形态的东西，因此，对政府电子化阶段的描述只能是粗线条的。设想这一阶段的主要特征：1、以政府职能的重塑和政府结构的再造为主，其本质是实现政府构成模式的创新及深刻变革，完成由管理型政府向服务型政府的跨越式发展。2、所依托的是一个大型的、一体化的、职能化的、人机完全融合的的科学决策和快速反应的政府信息系统。它可承担包括支持政府公共管理决策及各种公共服务在内的所有职能，并可根据需要创设和满足未来政府所承担的一切功能需求。其外部服务形式上实现以服务对象为中心，从被动方式服务改为主动方式服务，实现业务与机构重组，以适应以服务对象为中心的服务方式，系统重组以适应服务需求个性化的发展，并最终建立一体化政府。3、基础设施建设十分发达，它是真正意义上的信息高速公路；应用系统以服务对象的全面需求为中心，突出一体化的在线双向服务、全网与全员应用，全面实现信息资源的开发和利用，全面开展政府对社会、对公众、对企业的应用性服务。4、管理方式主要以职能化的全过程自动化控制为主，工作任务要求在不同行业和地区更加突出多样化和个性化。四、电子政府发展的战略意义就全球信息化发展的趋势而言，电子政务的发展成为当代政府信息化最重要的领域之一。根据联合国教科文组织在2000年对62个国家所进行的调查，89%的国家都在不同程度上着手实施本国的电子政务工程，电子政务已经受到各国政府的高度重视，并被优先发展，事实上，它已经迅速地列入所有工业化国家的政治日程。1、全球电子政务的发展之所以呼声很高，最主要原因就是它的高效与廉洁。（1）建立与现代社会政治、经济、社会发展相适应的政府行政体系是电子政务发展的目标。电子政务的建立使政府部门之间、政府与企业之间、政府与个人之间的沟通信息传递变得更加快捷，同时，它可以提供全天候服务。比如老百姓新买辆车要办理执照、过户等手续，若没有带身份证，那就得多跑一趟。如果公安交通管理部门在网上清楚地公布有关细则，要哪些手续、哪些文件等等，甚至用户可以在网上下载一个表格，填好了再办理，这该有多么方便！工作效率不是提高了吗？再比如政府机关里录入工作量相当大，仅北京信访办就有20多名工作