第四章中央银行与政府的关系

第四章中央银行与政府的关系第一节中央银行独立性的发展演变中央银行诞生之初，无不与政府发生某种特殊关系，如被学者称为中央银行始祖的英格兰银行，其成立的目的，便是为英王垫款，同时换取银行业务的某种特权和利益。当时中央银行与政府的关系，主要表现在5个方面：1.争取政府支持以独享货币发行权；2.经办政府财政收支，建立资金往来关系；3.办理政府借款和公债筹集业务；4.为政府解决货币经济危机；5.银行总裁由政府任命。第一次世界大战以前，一些国家认为中央银行是私人企业，他们虽然承认中央银行与社会福利关系甚大，中央银行应对社会负责，但认为中央银行不应受政治控制并保持最高程度的自由几乎成为人们的共识。白芝诺（Bagehot）在其1873年出版的名著《伦巴特街》（LombardStreet）中，对英格兰银行应受财政部长监督的主张大加反对，认为英格兰银行的经营与管理若受到政党的干预，则将导致严重恶果；他认为，各政党即便在其他各种政策上意见对立，但对于中央银行应具有独立性一事，应可获得一致的意见。第一次世界大战期间，由于战时财政需要，中央银行的私人事业性质和自由原则受到严重侵权。各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支。供给国防被认为是国家的最高需要，中央银行无奈为时势所屈，其自由原则和独立性因战争而遭到破坏。战后由于多数交战国经济困难，继续利用中央银行增发纸币作为筹资的捷径，政府因战争而获取的权力得以维持。然而，中央银行被迫增发的纸币，引发了一战后大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的困难。例如：1921年与1913年相比，英国、法国、德国、意大利四国中央银行发行的纸币流通量分别上升了3.5倍、5.6倍、38倍和7.6倍。中央银行独立性的问题在这种情况下又被重新提了出来。这次重提中央银行独立性，其要求的强烈程度为历史之最。1920年布鲁塞尔国际金融会议，曾作出如下决议：中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。1922年热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。将本世纪20年代对中央银行独立性的强烈要求加以综合说明者，乃1931年的《麦克米伦报告》，该报告指出：健全的货币政府之主要目的，须由具有不受挑衅的独立立场者，不断地利用知识、判断及权威，自由运用其巨大的资源与各种技术始能达成。其管理当局应为英格兰银行，因为英格兰银行具有实现此一目的之各种优良工具，并独立于政治影响之外，专为公益而努力，对其发展相随而生的变化并不怀疑；并对担负新的责任而无踌躇，虽置身于追求利润的奋斗中，但却超然于私人利益之外。麦克米伦报告是由英国金融和工业皇家委员会提出的，该委员会主席乃英国著名律师麦克米伦勋爵，故以其姓名冠之。该报告当时为货币银行方面的权威性文献，在英国和西方世界的影响很大。当时英国、德国、美国的中央银行首脑均赞成中央银行的独立。在国际联盟的支持下，为稳定战后金融和复兴经济，没有成立中央银行的一些欧洲国家，纷纷成立独立的中央银行，一些国家的中央银行法还规定了中央银行独立于政府的条文，如奥地利、匈牙利、德意志、保加利亚、希腊、爱沙尼亚等国便是如此。20世纪30年代以后，世界经济出现大恐慌，面对经济大萧条和大规模失业，中央银行束手无策，导致人们对中央银行的信心大减；另一方面，财政政策的各种调整经济循环措施，却发挥了相当的效果。中央银行因此渐失独立性，成为财政的附属。1931年9月21日，英国放弃金本位制，英格兰银行听命于政府任由英镑贬值，独立性丧失殆尽。法国中央银行总裁因拒绝贴现国库券而被迫辞职。德国重新制订国家银行法，使中央银行成为推行政府政策的工具。第二次世界大战以后，西方国家受凯恩斯理论的影响，普遍对经济实行国家干预，货币政策作为国家宏观经济政策的组成部分，必须服从于国家宏观经济政策的总目标和总要求。因此，中央银行制定和执行货币政策，应受政府的控制和监督。为此，一些国家（如英国、法国）对中央银行实行了国有化，不允许私人利益在中央银行中占任何特殊地位，这样便加强了对中央银行的控制。然而，中央银行保持独立性的呼声并没有因此灭绝。1957年，本着对两次世界大战期间严重通货膨胀的深刻反省，西德颁布了新的中央银行法，创立了世界上独立性最大的中央银行--德意志联邦银行。经过战后经济快速增长阶段（1953年-1972年）以后，资本主义进入经济滞胀阶段，经济增长缓慢与严重通货膨胀结合在一起，人们这时又开始重新思考中央银行与政府的关系，加强中央银行独立性的呼声又起。综上所述，中央银行拥有独立性作为传统理念曾在其诞生初期得以确立，而在自由资本主义向垄断资本主义转变的过程中，中央银行独立性便受到了怀疑及某种程度的否定。带有普遍性的一个现象是，一旦发生战争或严重经济金融危机，国家安危受到威胁时，政府便会出面干预经济，控制金融，中央银行便无独立性可言。故中央银行独立性一般维持在经济平稳之时，支持中央银行的力量在发生严重通货膨胀时得到增强。对央行独立性的探索,源于对央行独立性和通胀关系的研究。经济学家试图从理论上和经验事实中发现并说明这种关系。一．中央银行独立性的基本内涵二．典型中央银行独立性分析三．中央银行独立性的测度四．“加强中央银行独立性”与“维护宏观经济政策协调”第二节中央银行独立性的基本内涵一．对中央银行独立性的一般界定1.中央银行独立性所涉及的方面尽可能地在人事、赤字融资、政策方面弱化政府的影响。①人事上的独立性；②赤字融资的独立性；③政策上的独立性。第一，人事方面的独立性①对央行决策层人员的任命是单纯由政府作出还是经由国家元首或议会授权或批准？②央行决策层成员的任期是否足够长？③央行决策层人员是否会因民事或刑事以外的责任而被解职？④央行决策层中是否有政府的代表参加并享有投票权？⑤不能同时在政府部门和央行决策层担任职位的原则是否得到确认？第二，赤字融资方面的独立。①央行是否会被要求为弥补政府的财政赤字而提供贷款？②央行对于购买政府发行的公债是通过一级市场还是经由二级市场？③央行是否有权自行制订和实施自己的年度预算政策？第三，货币政策方面的独立。①央行是否有权依照自己的判断自行制订和执行货币政策？②货币政策是否以稳定物价为最终目标？③央行是否还肩负起他的经济目标？并且这些经济目标是否与稳定物价目标相矛盾？④如果央行的政策目标与政府经济发展要求产生冲突时，央行是否会被迫以牺牲物价稳定为代价去换取诸如就业、国际收支或汇率等方面的暂时性改善？2.央行的独立性所涵盖的职能领域仅体现在和制定与实施货币政策直接有关的职能领域①确定央行贴现率②制定与调整金融机构的法定存款准备金率③进行公开市场操作。即，履行通货管理职能时的自主性。二．世界各国中央银行相对独立性的2类模式1.美德模式①央行直接对国会负责，政府不得对它发布命令指示②央行独立地制定货币政策，如与政府发生矛盾，要协商解决。第三节中央银行独立性的衡量标准及实证分析一、衡量标准1980年英国考察金融机构职能委员会从以下几个方面分析中央银行独立性：1.它归谁所有，是私有还是国有；2.它的总裁与理事的职权及其任命和任期；3.它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；4.它同政府有关部门有否人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；5.它是否直接向议会汇报工作。美国纽约联邦储备银行行长威廉.麦克多诺提出的衡量标准是：中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；任命和撤销中央银行领导人的程序；中央银行筹措资金的方法，是否依赖政府或议会的拨款。1990年1月，在北京举行的国际中央银行研讨会指出，中央银行独立性的具体体现是:它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无需向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款，等等。综上所述，应从三大方面来衡量中央银行的独立性：从组织上衡量，即中央银行是否隶属于政府，其领导人的任免程序和任期；从决策上衡量，即能否独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策可能出现的矛盾和冲突；从经济上衡量，即是否依赖于财政拨款，能否抵制财政透支及其他不合理融资要求，有无可供独立支配的财源。二、实证分析这种实证研究由哈佛大学的学者于1990年完成。研究采取的衡量中央银行独立性的标准有两个：一是政策独立性标准，即通过政府对货币政策决策的干预程度及中央银行行长行使的权力来判断独立性；二是经济独立性标准，即依中央银行对财政赤字提供财务支持的额度和范围来判断。哈佛研究报告的结论是：只有中央银行保持高度的独立性，才能在低通货膨胀条件下实现适度的经济增长和低的失业率。各国中央银行独立性与通货膨胀和经济增长情况对照表注：通货膨胀指数为1951年至1988年期间的平均值；经济增长率为1955至1987年期间的平均值中央银行独立性代表国家通货膨胀指数经济增长率非常高德国、瑞士3.1％3.1％比较高美国、荷兰、日本、加拿大4.4％4.3％比较低法国、英国、丹麦、比利时6.0％3.4％非常低澳大利亚、新西兰、爱尔兰7.5％3.8％三、国外中央银行独立性的典型模式（一）德国模式德国中央银行是独立性很高的中央银行的典型代表。（二）美国模式它也是独立性较大的中央银行的范例。（三）日本模式日本银行在法律上的独立性并不高，《日本银行法》也被日本著名金融专家铃木淑夫博士批评为落后于时代的立法。（四）英国模式英格兰银行的独立性是较低的。德意志联邦银行的独立性根据《联邦银行法》，它不受总理领导、不受政府监督、同时也不受议会的控制，而是依法享有完全的自主权。联邦政府与联邦银行不存在行政上的隶属关系，联邦政府在任何时候都无权向联邦银行发布命令。法律规定，货币政策的目标是稳定货币，当货币政策可能与政府的其他政策发生冲突时，保卫货币的任务是第一位的，政府只能要求联邦银行最多推迟两周作出决议，但不得要求联邦银行改变政策。联邦银行的最高决策机构是中央银行理事会，执行理事会是其执行机构，行长、副行长及执行理事会的其他成员由联邦政府提名，联邦共和国总统任命。其任期与联邦总统任期不一致，致使政府无法随时撤换他们。联邦政府成员有权出席中央银行理事会会议，但无表决权。在德国，法律禁止政府向联邦银行透支，政府机构虽然可以向联邦银行借款，但必须保证归还，并且在数额上也有限制。这种保证放款的最高限额是：对联邦政府，60亿马克；对联邦铁路，6亿马克；对联邦邮政，4亿马克；对平衡基金，2亿马克；对欧洲复兴计划特别基金，5000万马克；对州政府，为每个居民43马克，对柏林、不来梅和汉堡为每个居民80马克。上述各种保证放款总计大致不超过100亿马克。尽管法律赋予联邦银行相当大的独立性，但仍然要求联邦银行在其职责的执行不受侵犯的条件下支持联邦政府的一般经济政策，并就重大的货币政策问题向联邦政府提供咨询，应政府要求提供有关信息。美国联邦储备体系的独立性法律规定，联邦储备系统直接对国会负责，独立制定和执行货币政策。联邦储备系统理事会理事经参议院认可和同意后，由总统任命，但理事任期14年，比总统任期长得多，且每两年改派一人，这便避免了总统直接操纵理事会的可能性。在与财政的资金往来上，法律禁止财政透支，禁止联储直接购买财政债券。联储的资本来自会员银行和公众，但持股者没有表决权。联储收入主要来自为进行公开市场业务而持有的政府债券的利息收入，联储的所有管理费用开支，由其自行解决，完全不依赖于财政拨款。但是，联储的独立性在历史上和法律上是不彻底的，例如：在1935年银行法实施之前，财政部长和货币总监是联邦理事会的当然理事。即使在现在，当《联邦储备法》赋予联储理事会或联储代理人的任何权力与财政部长的权力有矛盾时，则此项权力须在财政部长的监督和管制之下执行。美国司法部长对此的解