“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析摘要对“上有政策、下有对策”进行政策执行分析，也要考虑到政策制定的相关要因素的影响。政策的制定和政策的执行是政策过程中两个至关重要的环节，又是极为复杂的，都要受到诸多因素的影响和制约。对“上有政策、下有对策”现象中的政策制定与政策执行相关的作用要素进行分析是对于我们认识公共决策是非常有意义的。一、前言“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中一种常见的现象。通常在提到“上有政策、下有对策”时，都会涉及到政策执行的问题，而且是执行不力的问题。在此需要说明的是：“上有政策、下有对策”既可能对公共政策的目标的实现产生消极影响，但也可能对公共政策的目标的完成产生积极作用。任何一项政策若想得到很好执行并产生积极结果，政策变通是必不可少的。而政策变通又有积极和消极之分：积极的政策变通是为了更好的执行政策，做到原则性和灵活性的统一；而消极的变通过分强调了灵活性，违背了原政策的基本精神，是对原政策的背离。相对而言，所以政策中“上有政策、下有对策”也就可能产生正负两种不同的影响。不管是消极影响，还是对政策进程的积极作用，对“上有政策、下有对策”的政策执行的相关分析都是颇有意义的。上有政策，下有对策其实质是政策的制定者与政策的执行者之间进行的一种利益博弈的过程。进一步思考，上有政策、下有对策的政策现象对政策目标的完成是产生积极的正的方面的效应，还是产生消极的负的方面的影响？究其原因应该从两方面分析：一是“上有政策”的制定是否科学合理；二是“下有对策”的执行是否符合政策的目标，是否执行有效。也就是政策的制定和政策的执行问题，而政策的制定与执行两个方面的不同组合可以得出两种截然不同的结果，即政策制定科学，执行有效；政策制定科学，执行效率缺失；还有就是政策制定不合理，执行无效力。作为一种权威性的社会价值分配方案，任何一项政策都必须通过政策的实际执行过程才能使效能得以发挥，而政策执行本身就是一个极为复杂的过程，其效果要受到诸多因素的影响和制约，其中政策制定的科学与否对政策执行效果至关重要。通常人们认为，“上有政策，下有对策”缘由是因为执行的问题，是执行不力、无效造成的。而人们之所以有这种观点，是因为这种观点本身就存在一种定，即认为政策的制定是科学的、合理的，政策是明确的、稳定的，政策并不存在问题，所以在政策过程中出现问题则一定是在政策执行方面的。我们不可否认，在这种政策现象中执行不力可能是其原因，但也有可能存在的问题是政策制定方面。也就是说，“上有政策、下有政策”现象如果存在问题则应该从两方面来分析考虑：政策的制定和政策的执行。二、政策制定对政策执行影响要素分析政策制定的科学合理性对政策的执行效果至关重要，科学的政策制定是政策有效执行的前提。政策制定是否科学主要体现在政策的合理性、明确性、稳定性、一致性等。（一）政策制定的合理性与政策的执行政策的制定必须是合理的，而政策制定的合理性首先在于政策制定的现实可操作性。政策的制定要符合现实条件和要求，制定的政策目标不能过高，也不能过低，但又要是针对客观存在的问题，力求解决问题的制定的政策。政策的合理性的内容还包括政策执行所需要和所拥有的资源的考虑，因为同复杂的制定一样，政策的执行也是非常复杂的政策环节，政策的执行需要充足的资源，简单的说，包括各种人力、物力、财力的支持。如果中央的政策的符合公众的根本利益，也是针对迫切需要解决的问题提出的，但是没有考虑到地方政府执行能力，特别是没有相应的资源得以实施，那么这项政策再好，其制定也不是合理的。（二）政策的明确性与政策的执行政策作为人们的一种行为规范，政策必须是明确的、清晰的。决不能模棱两可、含糊不清。政策的明确性之所以重要，首先在于政策的执行要求对政策理解的准确无误，不能不同地域、不同级别的相关政策执行过程对政策的理解千差万别，这又如何谈得政策的执行效率。反过来讲，模棱两可、含糊不清的政策颁布执行后，由于政府内部性的存在，政策执行者很可能会将含糊不清的政策理解为有利于自身或其组织利益的倾向来执行，从而在很大程度上为己谋利，而对于政策的执行者而言，他们也会冠冕堂皇的认为是在“执行政策”。在“上有政策、下有对策”的现象中，如果政策本身并非明确清晰，那么执行后难以达到预期的效果，其原因就不应该只从执行的角度来寻找了。（三）政策的稳定性与政策的执行政策的稳定性就是指政策在其有效期内的一种相对稳定的状态。政策的是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策认同的程度。政策的执行重要一点就在于政策主体对政策的认同，政策执行者对政策的认同在一定程度上可以降低政策的执行成本，有利于政策的实施。所以政策的稳定性对政策执行的影响也是显而易见的。而且政策是对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策如果朝令夕改则会导致不同时间参加分配的目标群体所处的政策规则、方案大为不同，进而在此基础上导致政策失效的概率大为增加。“上有政策、下有对策”，如果上面的政策朝令夕改，那下面的政策也必会是五花八门。还有，政策制定过程中的一致性也很重要，包括政策内在的一致性与政策外的一致性。政策的制定还要有一定的弹性，这种弹性有别有政策的含糊不清，是指政策必须有足够的弹性以保证其能够随着环境条件的改变而做出相应的调整。也就是说，政策、方案及设计应能够随着环境的不同而快速地调整，这又包括组织结构调整、功能的变动等。三、政策执行受到的影响的要素分析上有政策、下有对策，如果政策制定是科学的，也就是说是合理的、明确的、有效的、一致的、又有弹性等等。那么仍然存在问题，则就应该分析政策执行的原因了。“从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离使政策过程在一系列级别上出现差错，也给出差错提供了机会。”同政策的制定一样，政策的执行也是一个极为复杂的过程，影响政策的执行方面的因素有：政策的执行主体、目标群体、政策执行的监控等。(一)政策的执行主体政策毕竟要靠人来执行，而政策主体的作用在政策执行的过程中显得尤为重要。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、较高的政策水平和管理水平均是政策执行的有效条件。另外，执行主体对政策执行的影响也远不仅于此。公共选择理论认为：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。由于政策本身是对利益进行权威性分配的方案，而政策的执行者很有可能是对其自身利益或组织目标的追求而非公共利益或社会福利，从而产生政府的内部性问题。政策执行主体在执行过程中不可能做到完全的“价值中立”，必然会进行比较。如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者个人收益与他人收益之间存在差距，而这种差距会直接影响到政策主体的有效执行政策。政策的制定要有一定的弹性，以保证其能够随着环境条件的改变而做出相应的调整。政策的这种弹性是不可缺少的，但正是这种政策执行的弹性大大助长了政策执行者趋利冲动。政策制定留有弹性的本意是促使政策能随着环境的变化而做出相应的调整，而这种弹性却通常被执行者用来追求其自身利益。（二）目标群体对政策执行的影响目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公众对象。公共政策的执行能否达到预期的效果，不是公共政策制定者一厢情愿的事情，也不是公共政策制定者完全能够决定的，它还与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。同政策执行者对政策认同一样，政策的目标群体对政策的认同一样很重要，一般来说，目标群体对政策的认同程度越高，政策的执行阻力越小。目标群体顺从、接受政策，政策执行就会成功；目标群体不顺从，拒不接受政策，政策执行就会失败；目标群体只部分的接受，也会加大政策执行的难度。目标群体包括意见领袖、利益团体、目标人口等，他们对政策执行所持有的态度非常重要。通常情况下，目标群体对政策的顺从程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为调适有关。由于对自利的考虑，出台一项政策，如果目标群体认为这项政策能增加其自身的利益，就容易接受和支持。反之，如果目标群体认为这项政策是无益的、甚至是有损他已有的既得利益的，就很难得到对政策认同，容易拒绝。这要求政策制定必须符合社会发展的客观规律，要符合人民群众的根本利益，并且通过宣传、教育、说服或引导等方法力求使目标群体对政策执行采取合作支持的态度。（三）政策执行监督对政策执行的重要影响监督制度对于政策高效地实施其管理职能具有重要作用，对于政策执行活动来说，也不例外。制定的政策要有一定的弹性、灵活性，以保证政策能够随着环境条件的改变而做出相应的调整，从而使政策具有更强的可操作性，但也正是这种弹性可能为执行者所利用来为自己谋利，而在这种“灵活”的范围内，政策执行者的行为动机具有很强的隐蔽性，此时，制定政策所要求的弹性就处于了一个两难境地。而这种窘境的解决正是需要监督的介入。对于政策系统来说，必须通过政策的监督和控制来找到政策目标与执行手段之间的差距，发现问题之所在，并寻找解决问题的办法，保证政策的落实。政策的监督机构就要根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或是发现问题解决问题。而对政策执行的监督主体又可分为：立法机关、司法机关、行政机关等，在我国还有党对相关部门的政策执行的监督。行政监督的内容包括有行政监察、上级行政机关对所属部门及下级的业务的监督和专业性的监督等。另外，公众和传媒对政策的监督也是十分重要，公民和传媒对政策执行的监督有着其他主体无法替代的作用。除了上面的三个方面，还与在政策执行中政策的执行方式和政策所处的制度环境等因素有关。政策执行的方式有行政、经济、法律等不同的手段。要针对不现的具体情况选择不同的执行手段来执行，从而可以使政策更有效的落实，降低政策的执行成本，提高公众对政策的认可程度。在政策执行所处的环境方面，中央与地方的关系要确保确保中央政策在执行过程中的权威性、严肃性和稳定性，又要地方执行政策过程中的灵活性，利于发挥其创造性。相关的执行机构间的沟通与协调也有利于政策执行成本的降低。四、结语总而言之，上有政策、下有对策的分析要考虑到诸多因素影响和制约，这也要从两方面来考虑，不管是政策的制定还是政策的执行都是非常复杂的，而且是受到多因素影响的。分析政策执行中相关的要素，更深入的认识“上有政策、下有对策”的现象是，为了更好的把握这些要素，从而为实践做出指导和分析的依据。政策执行是政策过程的重要环节，也只有有效的政策的执行，才能合理的落实政策。