什么是公共危机

风险社会与政府公共危机管理主讲：彭芬兰第一讲什么是公共危机•一、危机事件的出现是政府必须面对的“灾难”•二、我国转型期危机环境•三、危机事件=风险因素＋社会体系脆弱性•四、知识点一、危机事件的出现是政府必须面对的“灾难”。•据资料统计：•——近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。••——仅以各类生产事故、灾害为例，2002年1-10月，全国共发生各类事故8万8581起，死亡11万2036人，平均每天发生灾害或事故2953起，死亡377人。••——2003年，我国因生产事故损失2500亿、各种自然灾害损失1500亿元、交通事故损失2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失500亿元，以上共计达6500亿元人民币，相当于损失我国GDP的6％。••——2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过4550亿元。••——中国公安部估计，2004年发生了7万4千起民众暴力冲突事件，参与的人数多达370多万。•三、中国转型期危机环境•1）人与自然关系失调–由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；例如，我国20世纪6级以上地震袭击的省份达28个：•6.0-6.9级＝380次7.0-7.9级＝65次•8.0-8.5级=7次8.5级=2次•死亡人数=59万人伤残人数=76万人•直接经济损失＝数百亿元间接经济损失＝数千亿元–全球生态环境恶化，也加剧了自然灾害发生的频率和破坏程度，且灾害地域分布不均匀；→•2）许多传统的传染病仍未得到有效的遏制：–活动性肺结核患者450万，每年死亡13万；慢性病毒性乙性肝炎患者2000万；434个县存在血吸虫疫情，6500万人受到威胁，患者84万。•3）新型疾病（医疗问题）成为人类社会安全的新威胁–新型病种：SARS，疯牛病、甲流等•爱滋病病毒感染者84万；–超级病菌：抗－抗生素病菌（每年8万人死于滥用抗生素）。•3）社会转型带来利益矛盾和价值冲突–近年来违法犯罪趋势（见图）；–近年来信访量剧增（见图），上访事件频繁不断；–公安部长周永康2005年7月5日在全国政协常委会上说，群体性事件从1994年的1万次剧增为2004年的7.4万次;–事件原因大都与征地拆迁、改制下岗、地方司法不公、腐败、环境污染等相关。中国刑事和治安案件(1981-2004）0.050.0100.0150.0200.0250.0300.01981198219841985198619871988198919901991199219931994199519961997199819992000200120022003年度发案率(10万人案件数)侵财案件小计盗窃案件抢劫案诈骗案我国信访量的增长幅度近年来我国各级政府受理信访量增长情况020406080100120199519961997199819992000年份增长幅度受理信访量增幅(%)•4）经济体制转轨带来社会运行体系失范–转型期制度漏洞和管理真空造成生产事故频发，自然灾害应对不力，带来生命财产重大损失：•每年发生各类事故100万起左右，死亡近14万人，因工伤残人数约70万人，每天因事故死亡380多人，受伤1900多人；–对社会监管体系中重视不够，投入不够–由于医疗体制弊病、企业缺乏诚信、医药食品监管漏洞等问题引起的公共卫生突发事件：•三鹿奶粉事件，“齐二药”事件•5）全球化带来不同国家、不同民族、不同宗教之间的矛盾和冲突：–据《环球时报》报道，美国国务院发布的一份报告指出，2004年全球恐怖袭击事件约3200起，其中包括别斯兰人质事件、马德里“3·11”列车爆炸事件等，2005年首次超过10000起；–这些事件的特点是：•从前线国家和地区到世界每一个角落；•从目标明确的绑架暗杀到公共恐怖袭击；•恐怖分子动机和手段的多样性给反恐带来的新挑战；•….三、危机事件=风险因素＋社会体系脆弱性危机事件风险因素社会体系脆弱性•德国著名社会学家、风险社会理论的倡导者乌尔里希、贝克在《风险社会》、《反思现代化》中认为：•“我们生活在文明的火山上，风险威胁的潜在阶段已经接近尾声了。不可见的风险正在变得可见。对自然的危害和破坏……越来越清晰地冲击着我们的眼睛、耳朵和鼻子。”乌尔里希、贝克风险与危险•风险社会它不同于传统的社会，风险是现代化的产物，是人为的风险，是人为造成的，过去我们发生的更多的是危险，危险是什么？危险是自然形成的。比如说我们一些台风，我们一些泥石流，我们一些地震，可能跟人类的活动关系不是太明显。但是我们今天的交通事故，我们的环境污染，我们的核污染，这些更多是与现代化有关系，跟人的活动有关系，所以现在的风险更多的是人为造成的，这些东西它表现在经济的、政治的、生态的和技术等不同的层面，不同的领域。案例：孙家湾煤矿事故分析•2005年2月14日15时01分，辽宁省阜新矿业（集团）有限责任公司（以下简称阜矿集团公司）孙家湾煤矿海州立井发生一起特别重大瓦斯爆炸事故，造成214人死亡，30人受伤，直接经济损失4968.9万元。•井下瓦斯爆炸的三个必要条件：–氧气；瓦斯浓度超限；有火源。–这三个条件是如何具备的（错误链条是如何连接的）？•事发11分钟前井下发生里氏2.5级矿震引起瓦斯涌出；•监测仪器发出瓦斯浓度超限警报，监测中心值班人员请示值班矿长是否断电，领导指示再查原因，他再把电话打到井下……•此时，几个工人在3316准备工作面的架子道内按计划挪一台风机，检修照明信号综合保护装置，改动电源线；•肇事电工没有按规定带便携式甲烷检测仪下井，检修时没有察觉身边瓦斯浓度已达到爆炸临界值；•为了省力，他们违反操作规程操作，没有断电，带电检修，产生火花，引起爆炸；•事发前，为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道，致使3316工作面的瓦斯爆炸直接波及3315工作面的137名死者；•事故一共造成214人死亡。这些错误是否可以避免？•井下生产指挥决策体系–瓦斯超值应当立即断电，但煤矿调度室没有尽到井下生产的指挥部作用，调度员只能充当一个“传声筒”，没有指挥权和决策权。因为一断电就会导致井下停产，会给煤矿带来经济损失，这个责任矿领导才负得起；•工人培训和管理：–电工必须经过严格培训，考试合格后方能持证上岗。而此次矿难违章作业引爆瓦斯的电工是矿上外包队的民工，未经培训，违章上岗。在孙家湾矿从事日常井下作业的有两个外包队农民工，共149人，在这次事故中遇难40多人。记者发现，矿上对这些工人实行由包工头以包代管的管理方式，没有签订用工合同，也缺乏安全培训。3个月的培训只进行了3天；且不论矿工素质，就连孙家湾矿的矿长——58岁的宋佳木也只有小学文化。•矿山违反安全规定–为了方便密集开采，孙家湾矿在发生爆炸的3316工作面与邻近的3315工作面之间打通了两条不符合规定的联络巷道；•核心问题–生产至上，忽视安全四、知识点（一）公共危机的涵义1、危机的涵义在中国，“危机”一词最早见于南朝人沈约的《宋书﹒君马篇》“愿为范式驱，雍容步中畿；岂效诡遇子，驰骋趣危机。”在古汉语中意为“事物发展的紧急状况。”在西文中，“危机”（crisis）起源于希腊语，其原形“krisis”意指“疾病达到了转折点。”17世纪出现非医学用法。现代涵义为“有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。”当代学者的界定：（1）美国的赫尔曼（Hermann1972）：危机是指对决策者的优先目标产生威胁、对于转变决策的反应时间产生限制，并由于其出现而使决策者感到突然的特定局势。（2）荷兰的罗森塔尔（Rosenthal1989）：危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。（3）巴顿（Barton1993）：危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件。（4）中国学者一般认为危机是“一种紧急事件”或者“一种紧急状态”。•如果用一句话概括，危机，就是导致社会偏离正常轨道的非均衡状态。即描述为一种人们不可预期、难以控制、不愿面对的局面。•按危机影响范围、层面、程度的大小以及对整体社会价值观的威胁程度，可以将危机分为公共危机和一般危机。•一般危机，主要是指企业（私人部门）层面上的危机。这种危机影响一般只局限于该组织内部，对外界的影响以及对整体社会价值观的威胁都不大，而且通常情况下依据该组织就可以处理一般危机，无须政府部门的干预以及全社会的参与。2012年度企业危机事件盘点2、公共的涵义在中国，“公共”一词最早见于北宋初年薛居正的《旧五代史》“诏曰：皇图革故，庶政惟新，宜设规程，以协公共。”其词义接近现代汉语词义。在西文中，“公共”一词起源于拉丁文“poplicus”，后来演变为publics，在14世纪又变为public，具有“人民的”意思。现代涵义为“属于社会的”，一般用于与国家、民族或特定集体相关的事务。3、公共危机的涵义•严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。公共危机与一般危机的关系？•（二）公共危机的基本特征•1、突发性和紧急性•一方面，公共危机往往是在意想不到、没有准备的情况下突然爆发的。•如，1987年英国伦敦的皇家十字勋章地铁站的火灾，从第一个火苗出现到形成火灾仅有10分钟时间，但这次火灾却造成31人死亡，20人重伤。•另一方面，往往由于危机来得突然，又有很强的冲击力和破坏力，同时，又要求决策者、管理者在有限的时间里做出决策。如果处理不当，会给公共生活和公共秩序带来巨大的破坏。•如，1992年印度发生印度教徒与穆斯林的宗教冲突，由于政府没有及时处理，最终导致全国性骚乱爆发。案例：印度神庙事件•2002年2月27日，一群印度教徒在参加了北方邦阿约提亚举行的宗教活动之后乘火车反乡。在古吉拉特邦的戈特拉站，由于世界印度教大会成员对政府要他们撤离阿城的命令不满，表现得特别喧闹，甚至骚扰穆斯林妇女。当火车开动时，一些穆斯林青年跳上车去，使火车紧急停靠在离车站500米的穆斯林聚居地，2000余名穆斯林向火车投掷石块、汽油罐，并点燃了其中的4节车厢。大火燃烧了4个多小时，烧死58人，伤43人。•这一惨案成为迅速蔓延的古吉拉特邦教派大屠杀的导火索，引发了该邦全境的宗教骚乱。穆斯林成了报复对象，被杀被残，商店、住宅、清真寺被毁。危机持续了4天，在政府派遣军队、实行严厉措施的控制之下，暴力才被平息下去。此后，印穆冲突断断续续，骚乱导致950多人死亡，伤者无数，3.5万名穆斯林无家可归，财产损失达几十亿卢比。•这次危机使阿约提亚问题再次成为新闻焦点，瓦杰帕伊政府也面临执政以来的最大一次危机。•2、高度不确定性•危机并不是一种静态的存在，而是动态发展的，其潜伏、爆发、发展、结束的规律与趋势不易为人所准确把握。•一方面，事件的开端无法用常规性规则进行判断。•珍珠港事件和“9·11”事件就是两个典型。•而且，其后衍生和可能涉及的影响也没有经验性知识可供指导，一切都在瞬息万变，并且极可能产生各种“涟漪效应”。•典型的例子就是环境污染案件。如，1971年的意大利塞文索发生的化学危险品不慎泄漏对周围的农场和社区造成长期污染，使该地区面临着居民迁移和重建的压力。1986年发生的切尔诺贝利核电站泄漏事故也同样如此。案例：切尔诺贝利核电站爆炸及核燃料泄漏事件•1986年4月26日，位于苏联乌克兰地区基辅以北140公里的普里皮亚特市的切尔诺贝利核电站4号核反应堆突然爆炸，发生了自1945年日本遭受美国原子弹袭击以来全世界最严重的核灾难。•8吨灼热的核燃料从一个房间流到另一个房间，吞噬了混凝土建造的牢固的建筑物，熔化了用特殊钢材做成的钢管。•灼热的高温气流将反应堆保护壳冲破，把大量诸如碘、铯等的放射物质送入大气层，周围环境的放射剂量高达允许