制度变迁中的潜在财政危机(doc38)(1)

制度变迁中的潜在财政危机内容提要中国财政的运行是否存在着危机，单纯从与政府债务有关的指标出发是得不出正确的结论的，因为指标的运用非常混乱，存在着极大的游戏成份。只有从“经济决定财政”这一基本点出发才会发现，中国经济增长的动力在削弱，财政的基础受到严重的侵蚀。中国存在着潜在的财政危机。财政潜在危机产生的原因在于渐进化改革中政府没有处理好短期政策操作与长期制度建设的关系。诺斯悖论的产生，导致了义理性最大化的矛盾。但中国的财政危机并没有爆发，原因在于财政危机以潜在金融危机的形式表现出来、公有资产的存量效应为政府负债提供了担保，最主要的还是非国有经济增长的支撑作用。化解财政危机的关键在于缩减国有经济的规模，并对非国有经济进行主动性改革，以达到长治久安的目标。关键词潜在财政危机非国有经济公有资产出售诺斯悖论一般认为，政府的出现是市场失灵的必然结果。虽然理论上可以证明完全竞争的市场能够在资源配置方面达到帕累托最优，但是由于市场不能解决收入分配、公共产品、外部性以及垄断等问题，因此，新制度经济学家认为政府是一将外部性内部化的组织，并把财政定义为保证这一组织正常运行的金融手段。因此，保证财政的正常运行，往往成为政府的首要职能。而财政所具有的资源配置、收入分配、经济稳定与增长的职能正常发挥也要建立在财政不能发生危机这一平台之上。在制度变迁的过程中，如何防止财政运行出现问题，则有了社会普遍性。本文从一个最基本的思路出发，力图阐明决定中国财政运行最根本的原因，并尝试提出解决中国财政潜在危机的政策建议。一、对当前中国财政潜在危机理论的基本评述关于中国财政危机的探讨，渐进化改革二十年来一直没有停止过。从上一世纪八十年代的两个比重到二十世纪末对扩张性财政政策的认识，等等。焦点集中在以下几点：第一，中国是否存在着财政危机；第二，如果危机存在，程度有多大；第三，走出危机的短期政策操作和长期制度建设孰轻孰重。学者大都试图通过对于国债规模与结构是否合理的判断来判别中国是否存在着财政危机。这是一个得到公认的判定方法，但是使用方法上的不当降低了其解释力。其一，指标使用上的对立统一与盲人摸象。通常地，判断一国的财政运行状况如何，一般采用与政府债务有关的系列指标，如债务依存度、偿债率、国债负担率、居民应债能力以及财政赤字占GDP的比重等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了财政宏观预警机制，指标的变化能真实地反映该国是否发生了财政危机或财政危机演化的程度。这一系列指标在中国的运用将一个简单的问题复杂化了。以债务依存度的使用为例，存在着严重的对立与统一的矛盾。1997年，有人认为中央财政债务依存度为95.92%（丛树海1998），此为高者；低者为19%（世界银行1998）。在这两极之间还有许多中间值，如55.61%（刘溶沧，夏杰长1998），55.77%（高培勇1997）等等。结论如此对立，而在判断国债规模是否合适，以及财政是否发生危机时所采用的标准又非常的统一，即按照国际通用指标——中央财政债务依存度以25-30%为安全线。如此，不同的债务依存度和统一的安全线相比，便如同事前做好了一双鞋，让不同脚码的人分别去试穿，结果非常容易判断。问题的出现在于对财政支出额的理解相异，这是导致对债务规模的判断各成一家的根本原因。其它从宏观的国债负担率出发对中国财政危机的考察。如财政赤字占GDP的比重，国债占GDP的比重等等，仍然存在着对立与统一的混乱局面。对于GDP的认识是一致的，但是对于中国到底负债多少又产生了巨大的分歧。樊纲（1999）的“国家综合负债率”、平新乔（2000）对政府或然负债的论述以及余永定（2000）提出的财政稳定的框架，都给我们讨论财政危机提供了很好的思路，但是这些观点并没有得到公认，更谈不上在政策中实施。现在的局面，恰如1986年诺贝尔经济学奖获得者Buchnan,JamesM.在评论一些经济学家对经济理论的研究是盲人摸象，而有的根本就没有摸到大象，摸到的却是鸵鸟一样。对债务依存度的讨论已经流于形式，准确地讲，学者们在玩数字游戏。每个人对自己的计算方法都不表示怀疑，都有充分的理由。这一游戏的背后是什么呢？认为中国的国债规模过大者担心债务失控，形成财政危机，进而演化成金融危机；过小者从宏观角度考察，认为国债规模大有拓展的余地，主张到下一世纪国债规模须达到20000亿元人民币。当然认为国债规模适度者亦有之，其主张便是谨慎从事。必须指出，上述观点已经对政府实施适当的财政政策，正确运用国债杠杆来调控经济运行造成了混乱。在1998年扩张性财政政策实施中，在增发1000亿国债的同时，增收1000亿税收,扩张效应和收缩效应抵消的结果便是政策的无效。可以说政府这种首鼠两端的做法直接归因于学术讨论和政策建议的莫衷一是。其二，学术研究上的非连续性随着始于１９９８年的“积极财政政策”的推行，超规模发行国债的局面已经形成。至２０００年底，中国的国债发行规模已经达到6000亿。学者们对国债依存度的探讨基本上取得“共识”：运用财政债务依存度判断财政危机的见解被大部分人放弃，原来担忧财政危机的专家或许为了与政府“积极财政政策”的主旨保持一致的考虑也开始转换观念。可以肯定的是，这种“共识”是在将辩争回避，学术研究上的非连续性至少体现了一种不严肃的态度。Polackova（1998）指出政府负债具有以下四个选择特征：显性负债、隐性负债、直接负债、或然负债，并据此建立了财政风险的支付矩阵。目前学者对中国政府负债的认识不同，其实是对这个支付矩阵的认识不同。那些认为中国财政安全的人，其实只是认识到了中国政府巨大债务的冰山之一角。由于从这个角度进行数字游戏式的讨论已经没有意义，因此，我们不能简单的说中国是否存在着经济危机，更不能停留在数字游戏中。如果说讨论国债的规模是技术分析的话，那么认清中国财政的走势，还需要依靠最基本的分析。二、经济决定财政-----一个基本的判定方法经济决定财政是思考中国财政危机的最基本出发点。无论是著名的拉弗曲线，还是中国传统财政思想的“轻徭薄赋”、“休养生息”，以及马克思“生产决定分配”的理论都表明经济运行的平稳与否是判定中国财政是否出现危机的前提。随着“积极财政政策”的实施，政府，特别是中央政府对财力的控制正在逐步加强。财政收入每年以超过国民经济增长率几近一倍的速度迅猛增长，似乎看不到我国的财政危机出现在那里。实是不然，中国的财政运行基础正在遭受严重的侵蚀。（一）政府公共投资性质的时间特征加剧了中国经济周期波动宏观经济学将经济增长的主要因素归结为投资、消费与净出口。在假设制度变迁不存在的前提下，短期的指标足以说明中国的经济运行。以公有制为主体的政府由于掌握了大量的社会资源，所以维护宏观经济的稳定与增长，是其理所当然的义务。以“公共支出不断增长”为内容的瓦格纳法则（Wagner’sLaw）自创立之日起便成为政府公共支出膨胀的公理，也成为人们为潜在财政危机辩护的借口。这是以公共产品是优等品为前提的。中国政府的公共投资并不总是优等品，它具有解明的时间特征。在二十年中，政府公共投资与国民经济增长之间的关系是与中国经济周期相联系的。据刘树成（1998）的研究，改革开放后中国经济经历了四个周期，分别是1977-1981，1982-1986，1987-1990，1991-2000。新中国五十年GDP增长率的周期波动有九次，我们正好实行了九个五年计划，二者之间关系密切。资料表明，恩格尔系数的周期性变化与经济周期的变化大体一致，是一个从高到低的过程。由此可以得出一个结论：经济波动的主要动因在于政府的干预，而预算内基本建设支出变化则是一个非常重要的因素，因为这是政府可以直接掌握的。由于固定资产投资的乘数扩张和收缩效应，通过控制公共投资，政府可以相对有力地调控经济的运行。但政府的失灵使得政府投资效益低下。在政府主导的改革中，自上而下的强制性变革使得政府公共投资在宏观调控中有如一柄双刃剑。在供给不足时，通过资本的集中和规模效应在很大程度上缓解了物品的瓶径约束，但也造成了社会总需求忽高忽低难以收拾的局面。很多研究表明，1990年代中期以前的通货膨胀，其主要原因就是政府基本建设规模膨胀。而为了治理通货膨胀，政府最常采用、也最熟练的措施就是压缩基建规模，包括采取行政的、经济的手段。这一人为而不是遵循经济规律的行为几乎每一个五年计划一个轮回。而1990年代后期的通货紧缩之后的扩张性政策也没有走出这一窠穴。因此，可以说政府公共投资已经被政府当作相机抉择的工具来使用了。市场的不完备，特别是凯恩斯主义曾经成功的经验都表明政府调控宏观经济的必要性。但从其失败的教训也可以看出过度的调控对经济的稳定危害极大。而膨胀-----紧缩-----再膨胀-----再紧缩的怪圈仍然让政府沉溺其中，中国经济运行的不确定性越来越强。政府财政如同一叶孤舟，只能是颠簸而行。(二)民间投资萎靡，挤出效应明显。民间投资在中国经济发达地区，已经成为经济增长的中坚力量。随着政府投资的急剧扩张，民间投资渐呈疲态。1997-1999年政府预算内投资分别增长11.32%，71.9%和40.7%，而全社会固定资产投资只有8.8%，13.9%和5.2%。虽然有文章通过计量模型证明积极财政政策没有挤出效应（刘溶沧、马诠友2001），但民间投资下降却是不争的事实。樊纲（2001）的研究证明中国经济在国有经济投入产出为负的大背景下，还能保持较好的增长，非国有经济作用居功至伟。因此，民间投资的衰退，会从根本上动摇经济的稳定和增长。当前民间投资不足的原因可以概括为两点，一是投资难，二是筹资难。二十年的竞争使得传统产业接近平均利润率，而民间投资所从事的大部分是传统产业。因此，如何使投资转型，民间富裕资本如何找到出路，乃当务之急。在利润率颇高的电力、邮电、石油、汽车、金融等行业，民间资本难以进入。在政府垄断的背景下，上述行业的高利润是消费者剩余转化为生产者剩余的结果。多数群体社会福利受损的背后是社会财富的不合理分配，财富的集中又会提高外部竞争者进入的门槛。民间资本在实业投资没有较高回报保证时，“热钱”——部分资金投入股票市场，加剧了经济的泡沫化。大部分资金存入银行，又会造成过度储蓄的风险，在国有经济软约束和储蓄者硬约束的双重作用下，商业银行的实质破产又为经济的不稳定准备了条件。从相反的角度讲，许多具有活力的小规模非国有企业在资金的筹集中同样遇到体制的障碍。资本市场的拒绝和国有银行的苛刻条件加上民间金融的“非法”身份，使得民间投资失去了提高竞争力、进而容纳就业、稳定社会的机会。商业银行的超额存款准备率逐年提高，如国有银行1997年5.02%,1998年8.35%，1999年8.56%，而其他商业银行同时期则分别为15.51%、18.31%和21。98%。这表明银行资金是充裕的，在保证国家借款之后，并没有将资金供应给急需资金的民间企业。可以说，因为身份的不同，民间企业享受了不公平的国民待遇。（三）社会分配不公导致消费畸形，经济基础遭到破坏。从根本上说，决定一个国家经济增长的根本因素就是消费。消费既是生产的结束，也是生产的开始。在通货紧缩形成过程中，消费不足被列为最关键的因素（戴园晨2001）。现在公认的三座大山直接制约了消费，这一困境的解除有赖于社会保障体制的完善。由于中国的社会保障仅仅涉及到和国有经济有关的群体，即使通过变卖国有资产解决了这一问题，也会由于这一人群的相对少数以及消费断层而不会从根本上解决问题。况且，从目前国有股减持的过程来看，社会保障制度的完善尚需时日。消费的启动，最根本上还须提高广大农民的消费能力。林毅夫（1999）提出的“新农村运动”，主旨即在于此。八十年代初进行的农村改革稍稍弱化了自1957年在城市实现国有化以后，城乡之间“二元社会”的等级制度，农村的消费水平有所上升。但自1985年城市改革开始后，农民的境遇又每况愈下，改革基本上脱离了农村。后来几次大量发行钞票导致的“经济过热”，在遭受高通货膨胀贬低币值，财富缩水的同时，二元结构导致的“工农业剪刀差”并没有缩小。城乡差别进一步扩大的速度，已从原来的“龟兔赛跑”变成了“双马背弛”。