西藏自治区人民政府办公厅关于印发西藏自治区集体林权制度改革工作全文案例分析电子版

西藏自治区人民政府办公厅关于印发西藏自治区集体林权制度改革工作试点方案的通知索引号信息文号生成日期1062009.08.07藏政办发〔2009〕1号西藏自治区人民政府办公厅关于印发西藏自治区集体林权制度改革工作试点方案的通知各行署、拉萨市人民政府，曲水、谢通门、乃东、八宿、察隅县人民政府：《西藏自治区集体林权制度改革工作试点方案》已经2008年12月25日自治区人民政府第28次常务会议研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行，做好我区的集体林权制度改革试点工作，为我区集体林权制度改革工作全面开展积累经验。二〇〇九年一月十三日西藏自治区集体林权制度改革工作试点方案为了全面贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）和《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）精神，积极、稳妥、有序地推进全区集体林权制度改革，结合我区实际，特制定本方案。一、目的意义集体林权制度改革是西藏农村改革的重要举措，是促进我区农牧民就业增收的重要手段，是建设生态文明的重要内容。建立责、权、利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农牧民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，有利于促进人与自然和谐，推动经济社会可持续发展；集体林权制度改革是推进我区现代林业的强大动力，有利于发挥林业的生态、经济、社会和文化等多种功能，满足社会对林业多样性的需求，促进现代林业发展；集体林权制度改革试点工作，为全面深化我区集体林权制度改革积累经验，并为国有林改革打基础、探路子。二、指导思想和目标（一）指导思想。全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》及《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》等为依据，按照建设社会主义新农村的总体要求，以进一步明晰集体林木所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权为核心，在我区试点地（市）、县、乡（镇）、村建立经营主体多元化，权、责、利相统一的集体林经营管理新机制，充分调动我区广大农牧民群众的积极性，实现生态良好、农牧民增收，推动我区农村经济又好又快发展。（二）目标。通过自治区各相关部门和地（市）、县、乡（镇）、村共同努力，从2009年4月开始争取用两年左右的时间，在试点地区完成明晰产权、承包到户的主体改革，初步建立规范流转，完善林木采伐管理制度，加强森林资源“三防”体系、地方林业法规体系和综合行政执法体系建设，进一步完善财税、金融、保险等配套政策措施，为全区集体林权制度改革工作的全面开展提供经验。三、改革范围和任务（一）范围。1．所有集体林地，即森林、林木和林地的所有权、使用权属于集体所有的林地。2．国家投资造林工程中的部分林地，包括重点区域造林等工程中零星分散、不便管理的林地及退耕还林中适合集体经营管理的林地。一是造林前土地所有权和使用权都属于国有，造林后林地的所有权不变，按照属地管理原则将林地的使用权、林木的所有权和使用权划归当地村集体。二是造林前土地的所有权属国有，但使用权属于集体的，造林后林地的权属不变，林木的所有权和使用权划归村集体。3．由义务植树形成的林地，不管造林前土地的权属归谁，按照“谁造谁有、合造共有”的原则，林地的使用权、林木的所有权和使用权划归集体的林地。（二）任务。1．明晰产权。林业产权的范围是森林、林木的所有权或使用权和林地的使用权，不包括林地的所有权。明晰集体林的产权主要采取以下几种形式。（1）对已明晰权属的林地予以稳定完善。对权属有争议的林木、林地，先调处纠纷，再明晰产权。（2）对集体商品林地，按人均确权到户，以户为单位承包经营，或自愿组合联户承包经营。（3）对集体公益林，确权到村集体经济组织、自然村（组）或联户。对确权到村集体统一经营的公益林，要将现有林地、林木折股均等分配给集体内部成员，明确经营主体，即“分股不分山，分利不分林”，财务单独核算，收益按股分红。（4）其他承包经营。对不宜采取家庭承包方式的，通过招标、拍卖、公开协商等方式，本着先内后外的原则，依法承包给本集体内部成员或其他社会经营主体，也可以将其承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议，经本集体经济组织的村民会议2/3以上成员或村民代表同意，并依法完善或补签林地承包（流转）合同，核（换）发全国统一式样的林权证。林地的承包期限为70年。承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。2．放活经营权。遵循林地所有权和使用权相分离的原则，在集体林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进林业生产的规模化。3．落实处置权。对已明晰权属的企业单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实业主处置权益。根据国家采伐管理制度的改革结合西藏实际进行相应的改革，进一步完善我区采伐管理制度。对集体商品林实行采伐指标分配公示制，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的重要内容，接受群众监督。对集体公益林以管护为主，对严格保护的禁止一切形式的采伐，对重点保护的可进行更新或适当强度的抚育性采伐，采伐由自治区林业主管部门审核批准。在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，依法经营和开发利用。4．确保收益权。依法保护林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。鼓励林产品产销直接见面，减少中间环节，打破垄断经营和地区封锁。严格执行国家和自治区的各项林业税费优惠政策，切实减轻经营者的负担。5．落实责任。承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。四、方法步骤集体林权制度改革工作是一项政策性强、法律性强、技术性强的工作，是社会各有关部门参与程度高，涉及广大农牧民群众切身利益的一项系统工程。为了积极、稳妥、有序地推进全区集体林权制度改革试点工作，从2008年8月进入准备阶段，2009年4月开始，计划用两年左右的时间，基本完成集体林权制度改革试点工作。其主要工作步骤分为：（一）准备阶段（2008年8月至2009年4月）。1．调查摸底，制订方案，确定试点（2008年8月至2008年12月）。认真开展摸底调查和调查研究工作，摸清林情、民情，特别要掌握公益林、商品林两类林区划界定的基本情况，以及集体统一管理的林地经营情况，在此基础上研究制订全区集体林权制度改革试点方案。并根据西藏自治区集体林的类型、分布情况和经营生长状况，经征求各地（市）意见，确定拉萨市曲水县南木乡、日喀则地区谢通门县达那答乡和通门乡、山南地区乃东县泽当镇、昌都地区八宿县白玛镇、林芝地区察隅县下察隅镇为我区集体林权制度改革试点单位。2．成立机构（2008年12月至2009年1月）。按照高位推动、强势推进的要求，成立以政府分管领导为组长，宣传、政策研究、法制、人事、发展改革、财政、扶贫、国土资源、农牧、水利、司法、民政、监察、公安、农行、国税、林业等相关部门为成员单位的集体林权制度改革试点工作领导小组，办公室设在自治区林业局，负责领导小组日常工作。各试点地（市）、县要成立相应的集体林权制度改革领导小组，并设立相应办事机构。3．宣传发动（2009年2月至2009年3月）。制定宣传方案，广泛宣传发动。宣传《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（中发〔2008〕16号）及《中共西藏自治区委员会西藏自治区人民政府〈关于贯彻落实中共中央国务院关于加快林业发展的决定〉的意见》（藏党发〔2004〕8号）等，将《〈中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见〉辅导读本》、“集体林权制度改革政策法规汇编”及“集体林权制度改革工作问答”和有关文件翻译成藏文，充分利用广播、电视、报刊等各种宣传媒体和标语、黑板报、简报等多种宣传形式进行宣传。4．开展培训（2008年11月至2009年4月）。制订培训方案，培训分三批进行。第一批由国家林业局为我区举办自治区集体林权制度改革骨干培训班；第二批由自治区林业局对试点地（市）、县、乡（镇）、村参与集体林权制度改革的工作人员举办培训班；第三批由试点地（市）主办，对试点县、乡（镇）、村参与集体林权制度改革的工作人员进行培训。培训主要内容：集体林权制度改革有关法律、法规、政策；县、乡（镇）方案编制；集体林权制度改革技术规程；林权证的管理；集体林权制度改革承包合同的拟订；集体林权制度改革纠纷调处等。（二）实施阶段（2009年4月至2011年4月）。主要是制订试点地（市）、县、乡（镇）方案，现场调查踏勘，调处林权纠纷，落实经营主体，签订承包合同，登记发证，建立档案，总结试点经验。1．制订方案（2009年4月至2009年8月）。在全区调查摸底的基础上，由各试点地（市）进一步组织开展调查摸底和调查研究工作，并根据本地实际和《西藏自治区林权制度改革工作试点方案》的总体要求，以《农村土地承包法》、《森林法》、《物权法》、《村民委员会组织法》等为依据，逐级制订试点方案。乡级实施方案要经本集体经济组织2/3以上成员或农户代表同意并张榜公布，报县人民政府审批并备案。县级实施方案报本地（市）行署（人民政府）批准后组织实施。地（市）级实施方案报自治区集体林权制度改革领导小组审批并备案。2．勘界确权（2009年8月至2010年5月）。区、地（市）、县、乡（镇）组建集体林权制度改革工作队，进驻试点县、乡（镇）、村，进行实地勘界确权、公示、签订承包合同、林权争议纠纷调处、发证、建档等工作。（1）实地勘界确权。由县人民政府组织县、乡（镇）、村人员，在集体林权制度改革工作人员的指导下逐块调查登记，进行地形图小班调绘，明确四至界线，并将确权结果张榜公布，公示时间不少于七天，对有异议的要及时核实处理。（2）签订承包合同。经公示无异议的林权，由集体经济组织、村民委员会或者村民小组代表发包方与承包方签订林地承包合同书，将权属落实情况造册，连同签订的承包合同书一并报县人民政府审核。（3）争议纠纷调处。制订和完善调处预案，明确职责。对林权争议和承包经营权或林权流转等争议引发的矛盾纠纷或历史遗留问题，要深入调查研究、广泛听取群众意见，按照“属地管理、分级负责、依法调处”和本着“尊重历史、依法依规、妥善处理”的原则，积极予以协商、调处解决。3．登记发证（2010年5月至2010年10月）。勘界确权完成后，逐块进行林权登记，乡（镇）人民政府将审核无误的林权登记基础材料报县级林业主管部门，林业主管部门核实录入微机后报县人民政府批准发放林权证。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发林权证。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放林权证。4．立卷建档（2010年10月至2010年12月）。林权档案反映了林地、林木的基本状况，记录着林权制度改革的整个历程，是处理山林纠纷和进行林地、林木流转的基本依据。宗地登记工作完成后，登记人员应当及时将整理好的权属文件材料，经权属登记负责人审查后归档管理，建立林权档案，包括综合档案和宗地档案。综合档案包括：自治区、地（市）、县有关林权制度改革意见、文件、方案等；林权登记台账，受理林权登记申请登记表，林权证发放登记表及有关统计报表，计算机数据资料等。宗地档案包括：林权申请材料，其中经批准生效附图的林权登记申请表是档案的主件；涉及的异议材料与登记机关的调查材料和审查意见；其他有关图、数据资料等文件。5．建章立制（2010年