三集五大规章制度体系建设的经济学分析以冀北电力公司为例

管理观察ManagementObserver总第578期第15期2015年5月下旬出版·60·企业制度标准体系是现代化大生产安全运行的基本保证，是提高经营管理活动有效性的基本依据，是实行科学管理、向现代化管理迈进的基本条件，是实现科学的组织结构设计的重要保证，是降低消耗、提高质量、促进经济效益增长的基本手段。“三集五大”规章制度建设不仅作为国家电网公司的制度标准体系的重要组成部分，并且对于促进公司管理从条块分割向协同运作转变、从资源分散向优化配置转变、从管理粗放向精益运营转变、从规则不一向统一标准转变，促进企业管理提升，保障依法治企运行机制作用的发挥都具有十分重要的意义。“三集五大”是由国家电网公司在“十二五”期间的发展战略中提出的。具体包括：实施两个转变——转变公司发展方式和转变电网发展方式；按照集团化运作、集约化发展、精益化管理、标准化建设（简称“四化”）要求；实施人力资源、财务、物资集约化管理，构建大规划、大建设、大运行、大检修、大营销（简称“三集五大”）体系，实现公司发展方式转变（如图1所示）。国家电网公司规章制度体系以国家电网公司规章制度为主体，以所属各级单位辅助性规章制度为补充，其体系框架由公司总部制订、公布、调整，具体包括通用制度和非通用制度。国家电网公司规章制度主要以通用制度为主，以非通用制度为辅。通用制度是指由国家电网公司总部制定并在国家电网公司系统统一执行的规章制度。非通用制度，是指由公司总部制定，允许所属各级单位结合本单位实际按规定程序进一步制定实施细则的规章制度，适用于各地区、各层级差异性较大，或尚无成熟经验的管理事项，或国家有权机构要求各级单位必须建立的规章制度，具备条件的非通用制度应及时转化为通用制度。而所属各级单位辅助性规章制度包括通用制度差异条款、非通用制度实施细则和本单位补充规章制度三类。通用制度差异条款按照《国家电网公司通用制度差异条款管理细则》的相关规定管理。针对非通用制度，所属各级单位可以明确直接执行，或制定细化对接的实施细则。公司现行规章制度未覆盖范围，所属各级单位可以制定本单位补充规章制度，逐级报总部同意后，统一编码，方可印发生效。重复度较大的补充规章制度，总部有关部门应及时组织制定相应的通用制度。规章制度标准体系主要以规章制度、操作规范为基本内容，建立由上至下统一通用的管理制度，提高质量，企业管理·61·精简数量，强化对公司运转的整体管控，并通过监督反馈闭环管理机制，增进执行刚性，持续优化完善，实现一流企业、一流制度、一流执行的“三个一流”工作目标（如图2所示）。公司通用制度由国家电网总部制定，有差异条款制定权的省级单位可以制定公司通用制度差异条款，但是必须报总部进行审批；公司的非通用制度也由国家电网总部制定，各级单位辅助制度可以针对公司非通用制度各级单位或宣布执行或制定实施细则。同时，各级单位辅助制度由下级单位制定，但是必须报总部进行统一编码。另外，国家电网公司通用制度由经法部转发，并统一废止相应制度标准。而国家电网公司批复的通用制度差异条款和非通用制度实施细则由职能部门转发，补充性规章制度由企业协会发布（具体流程如图3所示）。2014年2月，《国家电网公司关于发布公司管理制度体系专业框架的通知》中显示，国家电网公司的规章制度具体包括三大类：规章制度、操作规范和其他规范性文件，共由495项通用制度、125项非通用制度、95项操作规范、59项其他规范性文件组成，已经初步形成并实现了全职责覆盖与全流程对应（如图4所示）。在经济学上，要素投入与产出之间的技术关系用生产函数来表示，即：P=f（L，K，T）。其中：P指产出，f指支配这些投入转化为产出的技术函数，L、K和T分别指劳动力、资本和土地。规模经济是一种技术现象，是描述企业经营中投入产出关系的概念。其基本含义是指，在其他条件（如技术、价格、利率、税收等）不变的情况下，随着投入的增加（即资产规模扩大），产出（即收益）以高于投入增加的比例增加。规模经济形成的主要原因在于成本降低，即在经营规模扩大过程中，采购成本、生产成本、管理成本、财务成本（主要是利息）、销售成本等并不与经营规模同比例上升，从而产品成本降低、利润增加。单个法人企业由于自身组织形式的限制而无法等额地得到资本、劳动力和土地，其融资结构的动态优化也往往受到限制。所以，企业组织自发地形成了制度安排的诱致性创新需求。企业集团这种制度创新必定比单个法人企业更能获得全部的规模经济优势。因此，冀北公司通过“三集五大”规章制度体系建设，通过统一管理规章制度，实行集中采购、销售、提升生产规模等，无疑将有利于发挥企业的规模经济优势。科斯认为，创建公司成为有利可图之事的主要原因在于存在着利用价格机制的成本，即市场交易成本。他进一步指出，企业家考虑到能以低于其所取代的市场机制价格取得生产要素这一事实，必然会以较低的成本来完成其职责，该“职责”即为内部控制。后藤将科斯的这一理论进一步推进，用以解释企业集团形成的依据。后藤认为，企业进行交易活动时，若形成企业集团这样的一个组织能够节约交易成本时，便会形成这种新的组织。企业在制度创新之前，通过市场来完成企业之间资源配置，包括在市场中寻找交易伙伴、谈判以及协议的企业管理·62·签订、履行、维护和调整等经济行为。企业在制度创新之后，上述部分经济行为可以通过冀北公司总部来完成，这大大减少了组织内部的交易成本。此外，冀北公司在规章制度体系下实现了人力资源管理、生产管理、销售管理等活动的集中管理，并制定了适用于各级企业规章制度，减少了企业的各自为战行为，降低了企业之间的组织交易成本。企业集团内部控制的协调应创建一种利益协调与组织机构协调相结合的动力机制。企业集团的利益协调实质上是一种产出分配规则和激励机制，它包括两个层面：一是企业与职工之间的利益协调，这里的职工包括经营者与生产工人；二是成员企业之间的利益协调及运用组织权威来完成靠市场机制很难完成的中间产品转移定价和分配协调。这里的利益包含货币利益和非货币利益两部分。非货币利益对于经营者和生产工人而言可理解为在职消费、劳动保护和相应职位所带来的社会声望等。内部控制的利益协调功能应能有效控制“搭便车”问题所带来的负外部性，有效化解个人利益与企业集团利益的矛盾和冲突。一种可行的方法是打破预算平衡约束，对团队成员实行选择性激励。企业集团内部控制的组织协调，主要是使信息在组织系统流动时保持顺畅和真实。这就需要组织设计一种统一、高效的信息系统并加以控制。冀北公司通过深化“三个中心”建设，深入推进调控一体化、地县调一体化，全面完成五地市公司配网抢修指挥业务交接，提升了电网运行和应急处置效率；两级运营监测（控）体系基本建立，省市联动、稳步实施，深化业务系统应用，首批通过国家电网公司建设运行试点验收；积极开展营配调贯通工作，作为国家电网公司首批单位实现全业务集中运营，提高了公司整体协调能力。企业集团管控模式的构建对于每一个具体的企业都不一样，对于电网企业集团构建适合企业战略发展的管控模式显得尤为重要。“三集五大”规章制度体系解决了集团管控能力的四个重要问题，电网企业必须建立和完善集团化管控体系，调整公司治理结构和组织结构，完成企业深层次竞争力的构建，充分整合和有效运用各种资源，推进人才培养、项目开发、质量控制和成本控制，以获得长期稳定的竞争优势。集团管控经验体现在以下几个方面：首先，集团管控方式主要通过“五个统一”来实现，即战略规划统一、重要资源统一、信息系统统一、管理标准和制度统一及文化统一；其次，“五个统一”的集团管控手段，使得集团公司战略规划得到了协调一致，人财物资源实现有效配置，统一的信息系统成为集团管控的重要平台；最后，“三集五大”是“五个统一”的进一步深化，为公司集团管控明确了目标。针对人力、财务、物资、科研等资源分散，特别是人财物等重要资源管理粗放，利用效率不高，历史问题多等情况，冀北公司加大了资源整合力度，对重要资源进行统一配置和管理。主要从以下几个方面具体体现：首先，统一配置了人力资源。按照国家电网公司要求，冀北公司组织编制内部人力资源市场管理制度。结合超缺员情况，通过岗位竞聘、人才帮扶、劳务协作、临时借用、挂职（岗）锻炼等方式，大力组织内部人力资源配置。各地市公司在公司统一组织下，有序完成各项建设工作，完成情况较好。又因冀北公司内部市场信息平台应用率偏低，公司因此加强了内部市场信息平台的培训和应用，内部市场流动须通过信息平台配置，提升正常业务配置率。针对总量超员和结构性缺员现象并存，采取了有效措施削减定员范围内用工，加强内部人力资源市场人员流动。其次，统一配置了财务和金融资源。冀北公司的预算管理实施多维管控，一是对公务用车、公务出国、业务招待、职工福利费等15类科目实施预算科目控制，科目财务支出受预算额度控制；二是对电网基建、生产技改、生产大修、营销投入15类项目分别从明细项目和项目类型预算额度控制；三是围绕年度经营指标设定边际条件，并将边际条件分解至各所属单位并纳入企业负责人业绩考核。冀北公司紧密围绕“三集五大”体系建设方案，结合自身管理特点和财务需求，建立了财力集约化管理体系深入应用的常态运行机制，强管理、抓基础，积极推进财会队伍建设，较好完成了各项财力集约化任务。第三，推行了集中招标。针对物资管理粗放、设备材料参差不齐、规模效益难以发挥等问题，大力推行物资集中招标采购，建立与市场经济相适应的物资招标体系，明确了招标采购的职责和权限。不断扩大集中招标范围，陆续将工程设计、建设、监理、办公用品等纳入集中招标范围，实现了物资类、非物资类两级集中招标采购；由总部对重要物资和项目实行统一集中招标，改变了传统、分散的物资和项目管理模式。物资公司作为公司的招标代理机构，具备完备的组织机构和规章制度，已建成开标大厅和评标基地，能够良好开展招标代理业务，采购资料归档齐全无误，具有相应的采购风险防控措施，能够良好地开展采购业务协同工作。每个企业都面临着内部和外部的不同风险。风险来自未来无法预测的不确定性，包括技术上的风险、经营管理上的风险等等。我们这里假定企业组织都是厌恶风企业管理·63·险的，所以自身有规避风险的内在需求。如果有能够规避风险的机制被创新，企业组织就可以增加预期收益，或者使得风险的结果对应于所获取的收益更为稳定。企业组织通过业务活动的一体化和多元化产生新的机制，使得风险的规避成为一种可能，并能取得稳定风险的结果。在这种风险规避机制的运行过程中，内部控制发挥了协调和预警的作用。冀北公司扎实推进“三集五大”制度标准体系建设，健全完善工作机制，顺利完成本部机构人员调整、信通机构整合、流程优化和信息系统适应性调整工作，经研院、监理公司实现一体化运作，检修公司大同分部规范化运作稳步推进。完成地市公司配网抢修指挥业务交接和运营监测（控）系统二期建设任务，“三个中心”集约调控资源、提高管理效率、提升服务质量的功能不断增强。贯彻落实国家电网公司通用制度，认真开展“三集五大”体系建设成效评估试测。并通过下属单位的认真贯彻执行，取得了非常显著的成效，可以从以下几个方面进行分析：首先降低了公司的建设成本和维护成本。通过“三集五大”规章制度的实施，公司采用了一体化设计，标准化开发，模块化部署，系统建设周期短，扩充升级方便，很大程度上节约了人力物力成本，系统建设成本得到了大幅度降低。另外，公司也实现了数据、模型、参数、画面等维护、全网共享，可大幅提高应用分析结果的准确性，系统维护工作量和运行维护成本公司每万元电网资产运行维护成本降幅均值为5%。如张家口公司严格执行公司全面预算管理办法，细化成本支出控制，加大考核力度，2013年输配电成本三费支出较2012年下降28.97%，平均固定资产原值较2012年增加9.09%，每万元电网资产运行维护成本降幅达35.94%，优于目标值30.94个百分点；其次，公司输配电成本收入比呈现较大幅度降低。通过“三集五大”规章制度的实施，公司输配电成本收入比呈现了较大的下降，降幅均值为1.23%。如承德公司2013年多渠道增收创收，申报增利5284万元，其中电量增利4745万元，拉动20