电子公文及管理——傅荣校

电子公文与电子公文管理浙江大学信息资源管理研究所傅荣校[e-mail]思考问题1、电子公文与纸质公文相比，有什么优点及缺陷？2、电子公文要具备公文的基本要素，是通过哪些技术实现的？3、电子公文管理最主要的问题是什么？(是系统设计？技术运用？安全保密？长期有效保存？)4、电子政务中有关电子公文的主要法规与标准有哪些？尚急需要哪些法规与标准？5、生成电子公文的核心技术是什么？国内有哪些有代表性的公司在提供服务？6、如何比较CEB、SEP和PDF不同版式的优劣？7、电子公文的处理内容及流程如何？8、如何解决封闭式文档的存储、共享问题？9、如何选择中文办公软件？10、什么情况下才真正实现无纸办公？我国正式有规定格式的公文始于西周(公元前11世纪)，我国正规的电子公文始于20世纪。我国电子公文系统最早由电子公文技术创始人王东临于1996年研发成功。同年，中国农业银行率先投入使用由王东临组织研发的书生电子公文系统，迈出了我国电子公文代替传统纸质公文的第一步，也同时拉开了我国公文10年之变的序幕。2001年国务院办公厅起用电子公文处理系统。一、电子公文的基本概念及特点(一)电子公文概念1、不同定义概念一:电子公文是以数字形式存储于磁带、磁盘、光盘等媒体，依赖计算机系统阅读、处理并可在通信网络上传输的公文。(国家标准GB/T19667.1-2005《基于XML的电子公文格式规范》总则)概念二：电子公文是指通过国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据。（2003年《电子公文传输管理办法》第二条）概念三：电子公文系指各地区、各部门通过由国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据”。2003年，国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》2、理解电子公文的认识基础第一，电子公文的组成要素(包括内容与背景信息)完整意义上的电子公文包括以下组成部分：1)符合规范的电子公文正文（版式文件）2)电子公文定稿（签发文）和附件3)重要文件的历次修改稿4)电子公文文件处理单以及领导审阅签署的重要意见5)记录文件产生修改过程的日志文件6)电子公文元数据第二，电子公文有不同的格式有XML、PDF、CEB、SEP、TIFF、JPEG、TXT、RTF、DOC、WPS等不同格式。第三，电子公文需要在特定的软件环境中表现，需要说明生成与运行的系统环境。(二)与相关概念比较1、电子文件：2000年颁布的档案行业标准《档案工作基本术语》“电子文件（ElectronicRecords）是以代码形式记录于磁带、磁盘、光盘等载体，依赖于计算机系统存取并可在通信网络上传输的文件。”《电子文件归档与管理规范》（2002年12月4日颁布、2003年5月1日实施）：“指在数字设备及环境中生成，以数码形式存储于磁带、硬盘、光盘等载体，依赖计算机等数字设备阅读、处理，并可在通信网络上传送的文件。”电子文件的外延大于电子公文。电子文件的类型：文本文件（Text）、数据文件(Data)、图形文件(Graphic)、图像文件(Image)、影像文件(Video)、声音文件(Audio)、命令文件(Program)2、公文是公务文书的简称，仅仅是文书的一部分，通常指党政机关、社会团体、企事业单位和其它社会组织使用的文书。公文的格式一般是文档为主，不包括报表、声像类材料。3、文书是一切机关、社会团体、企事业单位和个人形成并使用的文字材料的统称，包含了公务文书和私人文书。但一般不包括报表、声像类材料。4、文件有多重定义：等同于公文等同文书大于文书(三)电子公文的技术特点1、非人工识读2、对系统的依赖性3、载体不确定性4、信息易逝性5、强调真实性、完整性和有效性6、对于元数据的依赖性二、电子公文与传统文件的要件比较(一)两种公文的差异1)纸质公文收受公文双方身份确认简单、电子文件相对较难2)纸质公文版式统一、结构明确，电子文件统一版式固定结构有难度；3)纸质公文内容真实性确认简单，电子公文需要用技术手段确认内容的真实性4)纸质公文有形成过程痕迹；电子公文需要用技术手段保存；5)纸质公文有原件，电子公文没有严格意义上的“原件”6)电子公文比纸质公文有更多的组成要素(二)纸质公文与电子公文的构成要件比较依据行政行为的成立要件和效力要件，一份公文要产生行政法上的合法有效性,必须具备以下要件（简称生效要件）：●公文作者的身份确认；●公文受文者的身份确认；●公文有明确的行政目的且正当、合法,行文适用法律、法规正确；●公文的程序合法；●公文的信息内容真实；●公文的形式统一规范；１电子公文与纸质公文作者身份的确认方式不同。电子公文作者的表示方式与纸质公文不同,这将影响对作为公文作者的行政主体的确认。纸质公文标识公文作者有两种形式:一是作为文头或版头,由发文机关的全称或规范化简称加“文件”二字构成,标识于公文首页上端;二是作为署名,在落款处标识发文机关名称或签上机关领导人职务及姓名。在电子环境中,尽管可以设计出与纸质公文格式相同的电子公文模板,有发文机关标识、落款等,却无法为电子公文盖上传统的印章和亲笔签署。解决之法：版式固定技术、电子印章技术２电子公文与纸质公文的形成程序不同。传统纸质公文处理的流程与电子公文不同解决之道：系统设计和流程重组、加快制订法律规范与技术标准３电子公文与纸质公文的真实性及其认证方法不同。电子公文信息内容的真实性是为了确保行政主体表现于外部的意思决定与其内在的意志的一致性。从信息内容与载体的关系看,纸质公文的信息内容固化于纸张载体上,载体的原始性决定了信息内容的真实性,通过对字体、字迹、纸张性质、印刷方式、印章、印文等物理特性的鉴定,可以判断该份公文是否变造、伪造,有一套专门的物证技术来鉴定纸质公文的真实性。传统鉴定技术不适用电子公文。电子公文解决之道：技术、管理和法律三者为保障４电子公文与纸质公文的形式不同。公文的形式规范,有两层含义:一指意思表示的形式明确;二指公文的格式统一规范。公文格式是电子公文的门面和形象，要素的标识准确与否直接反映行文规则和行文关系，影响电子公文处理的质量和效率。电子公文版式分为眉首、主体、版记三大部分解决之道：统一标准(基于XML的电子公文格式规范)；SEP技术(三)电子公文与纸质公文相比具有的优缺点1、优点1)节省费用2)提高效率3)高速检索4)远程传递与交流5)信息资源共享2、缺点1)长期保管中的真实性认定困难2）信息容易失真3)依赖性机器系统4)安全性要求更高(四)电子公文相关法规1、行政机关电子公文的主要规定1）《国家行政机关公文处理办法》；13类14种2）《国家行政机关公文格式》；3)《电子公文传输管理办法》(国办函〔2003〕65号通知附件)2、党的机关电子公文的主要规定1）《中国共产党机关公文处理条例》：14种2）《公文主题词表》3、法律法规和国家标准：1）《中华人民共和国电子签名法》（2004年第十届全国人大代表大会常务委员会第十一次会议通过；2005年4月1日起施行）2）《电子公文归档管理办法》：（国家档案局令第6号，自2003年9月1日起施行）3)《公务电子邮件归档与管理规则》中华人民共和国档案行业标准DA/T32-20054）《电子政务数据元第1部分：设计和管理规范》：（中华人民共和国国家监督检验检疫总局中国国家标准化管理委员会2004年4月5日发布，2004年10月1日施行）5）《XML在电子政务中的应用指南》GB/Z19669-2005：（中华人民共和国国家监督检验检疫总局中国国家标准化管理委员会2005年2月18日发布，2005年5月1日施行）5）《基于XML的电子公文格式规范第1部分：总则》GB/T19667.1-2005：（中华人民共和国国家监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2005年2月18日发布，2005年5月1日施行）6）《基于XML的电子公文格式规范第2部分：公文体》GB/T19667.2-2005：（中华人民共和国国家监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2005年2月18日发布，2005年5月1日施行）7）《电子政务主题词表编制规则》：（中华人民共和国国家监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会2004年4月5日发布，2004年1月1日施行）(四)电子公文格式规定《基于XML的电子公文格式规范》中所指的电子公文由以下一些基本要素组成，它们是：公文体信息(内容-Content)公文式样信息(显现-Layout)公文办理信息(处理-Process)公文交换信息(交换-Exchange)公文归档信息(归档-Archives)公文安全信息(安全-Security)这些要素同时也分别对应了《规范》的第二至七部分，各要素的层次关系和结构分别如图1和图2所示。在已经完成的公文体部分规定了公文的层次结构和公文的UML结构模型。公文的层次结构包括了公文的“眉首”、“主体”及“版记电子公文版式分为眉首、主体、版记三大部分，由16个基本要素组成眉首部分：公文份数序号；秘密等级和保密期限；紧急程度；发文机关标识；发文字号；签发人。主体部分：公文标题；主送机关；公文正文；附件及说明；成文日期；印章；附注。版记部分：主题词；抄送机关；印发机关和印发日期。三、电子公文文种与行文规则(一)电子公文文种规定1、党的机关公文文种及其运用1）决议：用于经会议讨论通过的重要决策事项。2）决定：用于对重要事项作出决策和安排。3）指示：用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。4）意见：用于对重要问题提出见解和处理办法。5）通知：用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。6）通报：用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。7）公报：用于公开发布重要决定或者重大事件。8）报告：用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。9）请示：用于向上级机关请求指示、批准。10）批复：用于答复下级机关的请示。11）条例：用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。12）规定：用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。13）函：用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。14）会议纪要：用于记载会议主要精神和议定事项。2、行政机关公文文种及其运用1）命令（令）：适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布重大强制性措施；嘉奖有关单位和人员。2）决定：适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。3）公告：适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。4）通告：适用于公布社会各有关方面应当遵守或周知的事项。5）通知：适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。6）通报：适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。7）议案：适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。8）报告：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。9）请示：适用于向上级机关请求指示、批准。10）批复：适用于答复下级机关的请示事项。11）意见：适用于对重要事项提出见解和处理办法。12）函：适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。13）会议纪要：适用于记载、传达会议情况和议定事项。(二)行文规则1、确有必要，注重实效的规则存在问题：文件多、文字长；部门文件党委、政府发2、