PPP项目实操

PPP项目实操蒋德治0102030405PPP是什么PPP做什么PPP怎么做PPP项目风险关于PPP模式的几个问题目录01PPP是什么•Public:公开的;公众的，公共的;政府的;•Private:私有的，私人的;•Partnership:伙伴关系;合作关系;合伙人身份;合营公司•是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率和降低财政支出（融资功能和公共服务效率功能），授予企业特许经营权，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作伙伴的一种关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，从公共产品的直接“提供者、经营者”转发为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，目的是保证投入资源的效率最大化和公共利益最大化。PPP（Public-Private-Partnership）政府和社会资本合作02PPP做什么财政部：投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目。发改委：政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，水利、资源环境和生态保护等。新建市政工程及新型城市化试点项目应优先考虑。03PPP怎么做•以PPP项目框架协议为例：•1、项目合作方；•2、项目概况；•3、项目合作方式；•4、付费机制；•5、政府承诺和保障；•6、双方权利义务。•1、PPP项目合作方03PPP怎么做•03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做03PPP怎么做2、合作项目•财政部2014年9月23日収布的《关二推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金﹝2014﹞76号文的精神，在首批推广的示范项目主要是针对以“使用者付费”为基础的项目，卲：适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资觃模相对较大、需求长期稳定等特点。如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居巟程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等。•国家収改委2014年12月2日収布的《关二开展政府和社会资本合作的挃导意见》収改投资[2014]2724号文件，PPP模式主要适用二政府负有提供责仸又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政巟程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。03PPP怎么做•3、合作方式03PPP怎么做•1)、项目合作期限•2)、项目资本金比例•3)、政府出资比例03PPP怎么做4.付费机制•一、政府付费•【定义】政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务。•【适用范围】政府付费主要在一些准经营项目和非经营项目领域。•【付费方式】在政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。•（一）可用性付费（全由政府付费）•1、概述：政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。•可用性付费通常不项目的设施容量或服务能力相关，而不考虑项目设施或服务的实际需求，因此项目公司一般不需要承担需求风险，只要所提供设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得付费。03PPP怎么做•大部分的社会公共服务类项目（例如学校、医院、奘运会场馆等）以及部分公用设施和公共交通设施项目可以采用可用性付费。•2、适用条件：•（1）相对于项目设施或服务的实际使用量，政府更关注该项目设施或服务的可用性。•（2）相对于项目公司，政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，并且政府决定承担需求风险。例如，在学校PPP项目中，政府教育部门负责向各学校分配生源，其能够更好的管控学校设施的使用量，因此政府可基于学校设施的可用性向项目公司付款，而不考虑实际的学生人数。•3、注意事项：“可用”与“不可用”的界定0303PPP怎么做•（二）使用量付费（政府支付部分）•1、概述：政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。项目的需求风险通常主要由项目公司承担。政府一般保证最低需求量。•污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。•一些项目中，使用量付费也可能与绩效付费搭配使用，即如果项目公司提供的设施或服务未达到或优于合同约定的绩效标准，政府的付费将进行相应扣减或奖励。•2、使用量付费的设置•（1）基本原则。政府（而非使用者）依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。•（2）分层级付费机制。双方通常会在项目合同签订前根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制。03PPP怎么做•（三）、绩效付费（全由政府支付或政府支付一部分）•1、概述：政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩。•2、政府付费的调价机制。•设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。•3、注意事项：设定客观明确的绩效标准是关键；由于收益与运营绩效挂钩，因此要提高运营效率和服务质量；由于经营期较长，市场波动大，需要设置合理的价格调整机制。03PPP怎么做•二、使用者付费•1、概述：最终消费用户直接向项目公司付费购买公共产品和服务。•项目公司一般会承担全部或者大部分的项目需求风险。•常见于高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热、供气等部分公用设施项目中。•2、使用者付费机制的适用条件•（1）项目使用需求可预测。•（2）向使用者收费具有实际可操作性。例如，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使车流量难以有效控制时，就会丧失实际可操作性。•（3）符合法律和政策的规定。政府可能对于某些项目实行政府定价或者政府指导价，如果按照该政府定价或政府指导价无法保障项目公司回收成本并获得合理收益，则无法适用使用者付费机制，但可以考虑采用可行性缺口补助机制。03PPP怎么做•三、可行性缺口补助•1、概述：是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。基本原则是“补缺口”。•2、形式：•（1）投资补助：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金。（补建设）•（2）价格补贴：政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予价格补贴。（补运营）•（3）其它：政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开収收益权等方式，确保项目的商业可行性。03PPP怎么做5、政府承诺和保障1）、申报PPP项目库2）、纳入政府中长期财政预算3）、人大决议通过03PPP怎么做6、双方权利义务分工7、其他03PPP怎么做04PPP项目的风险•对社会投资人来说，主要负责投融资、建设及运营的责任，也享受相应的收益。其中，在投融资阶段，政府可授权其平台专业公司参与部分股份，以实现项目过程中监督管理的职责，以及运营期保障基本收益的责任。风险共分担——更强调建成后运营的重要性•“运营”是PPP模式的重要特征之一。在以往社会资本参与基础设施项目的模式中，不管是竞争性承包模式还是BT模式等，社会资本更多是聚焦于建设环节，而建成后的运营主要还是由政府行业主管部门组织，具体由其下属的专业平台公司负责。而此轮PPP模式中更多强调社会资本对基础设施项目全周期参与的重要性。如此设置，一方面是转变政府职责定位的要求，在基础设施项目管理中，政府的身份逐步实现由“裁判员、运动员兼有”向“裁判员”的转变。另一方面，对社会投资人来说可参与项目投资建设运营全生命周期，有利于更大发挥自身资金、技术、管理优势，实现经济效益最大化。04PPP项目的风险04PPP项目的风险•中国实施的PPP项目中16个失败的案例：•主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域，基本涵盖了我国实行PPP模式的主流领域。案例编号项目名称出现的问题1江苏某污水处理厂2002-2003年出现谈判延误、融资失败2长春汇津污水处理2005年政府回购3上海大场水厂2004年政府回购4北京第十水厂Anglian从北京第十水厂项目中撤出5湖南某电厂没收保函，项目彻底失败6天津双港垃圾焚烧发电厂政府所承诺补贴数量没有明确定义7青岛威立雅污水处理项目重新谈判8杭州湾跨海大桥出现竞争性项目9鑫远闽江四桥2004年走上仲裁10山东中华发电项目2002年开始收费降低，收益减少11廉江中法供水厂1999年开始闲置至今，谈判无果12福建泉州刺桐大桥出现竞争性项目，运营困难13汤逊湖污水处理厂2004年整体移交14延安东路隧道2002年政府回购15沈阳第九水厂2000年变更合同16北京京通公路运营初期收益不足04PPP项目的风险123451211109867（1）法律变更风险（8）市场收益不足风险（2）审批延误风险（3）政治决策失误/冗长风险（4）政治反对风险（5）政府信用风险（6）不可抗力风险（7）融资风险13（11）市场需求变化风险（12）收费变更风险（13）腐败风险（9）项目唯一性风险（10）配套设备服务提供风险04PPP项目的风险•（1）法律变更风险•主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。04PPP项目的风险•（3）政治决策失误/冗长风险•是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。相类似的在大场水厂、北京第十水厂和廉江中法供水厂项目中也存在同样问题。04PPP项目的风险•（5）政府信用风险•是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。例如在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。再比