产业价值链开发试点项目——宁夏试点活动案例

中国劳动和社会保障部/国际劳工组织产业价值链开发试点项目——宁夏试点活动案例2008年1月第一部分推动地方经济发展来促进就业的制度框架近二十几年来，中国经济飞速增长，取得了举世瞩目的成就。不过，在很长一段时间内，经济的增长并没有带来预期中的就业增长。尽管中国的GDP保持在10%左右的高速增长，有专家指出中国的就业增长率则一直在4%以下徘徊。此外，中国劳动力供大于求的总体格局仍在持续。研究显示，中国每年的就业缺口达1200万。中国的经济增长模式是导致这些问题的根源之一。近几年来，支撑中国经济高速增长的主要为第二产业，其中大企业是提供了主要的增长动力，而这些企业增加就业岗位的能力有限；中小企业对GDP贡献相对较小，却具有巨大的就业创造能力，但是中小企业在竞争环境等方面面临很大压力，难以发展壮大，其就业创造效益势必难以发挥。此外，一些地方在发展思路上也没有统筹考虑经济增长与就业增长，对待就业问题认识上还存在误区，也在某种程度上导致了就业增长与经济增长不匹配，就业形势严峻。针对这些问题，近年来中国相继出台了一系列法律和政策，将经济结构调整与扩大就业规模、改善就业结构有机结合起来。2007年召开的中国共产党的十七会议报告，也将经济与社会和谐发展作为政府的首要目标，将扩大就业作为发展战略的核心内容之一，显示了中国政府协调经济和就业目标的决心。近年来，中国出台的一系列涉及产业发展的政策和法律，无不体现了协调经济发展和扩大就业这个宗旨。一、法律近年来，中国出台的关于推动经济发展，促进就业的全国性法律文件主要包括《中小企业促进法》、《就业促进法》和《促进产业结构调整暂行条例》。《中小企业促进法》由全国人大2002年颁布，明确提出这部法律的宗旨是发展中小企业，扩大城乡就业。这部法律的一个特点是确立了政府在促进中小企业发展方面的职责，规定了各级政府采取税收、融资、工商、用地、政策信息等方面的措施，来改善中小企业经营环境、促进中小企业健康发展的措施。此外，《中小企业法》还鼓励社会中介机构开展信用担保、技术支持、管理培训，以及信息传播等方面的服务。这部法律是地方各个层次中小企业促进立法和政策的基础。《促进产业结构调整暂行条例》由国务院在2005年颁布。这部法律提出了中国产业结构调整的方向以及区域发展战略，是指导中国产业结构调整的昀重要法律文件之一。《规定》突出强调了发展服务业、推动中小企业发展的重要性。全国人大2007年通过的《就业促进法》是中国就业促进工作的里程碑。这部法律的重要性体现在四个方面：一是促进就业与经济发展的关系，强调把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，提出将扩大就业纳入国民经济和社会发展规划，作为政府工作目标，以促进实现经济发展与扩大就业的良性互动；二是政府与市场的关系，在注重发挥市场机制基础作用的同时，更加明确政府在促进就业工作中的重要职责，实施积极就业政策，鼓励劳动者自主创业、自谋职业；三是《就业促进法》还规定建立政府促进就业的目标责任制度，使就业工作成为考核地方政府工作业绩的重要指标；四是强调在各个级别建立促进就业工作协调机制，政府有关部门按照各自的职责分工，共同做好促进就业工作，工会、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。二、主要政策文件推动地方经济和就业平衡发展的全国性政策文件主要包括《产业结构调整指导目录》，《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《关于加快发展服务业的若干意见》。《产业结构调整指导目录》是《促进产业结构调整暂行规定》的配套文件，是引导投资方向、制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。2005年的《产业结构调整指导目录》中包括的农林类鼓励产业包括：蔬菜、花卉无土栽培，奶牛养殖，食（药）用菌菌种培育。服务业鼓励类产业包括：以连锁经营形式发展的中小超市等新型零售业，中小企业社会化服务体系，后勤社会化服务，城市社区服务网点建设，社会化养老服务等。2005年，国务院还发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，目的是消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位，实现公平竞争；进一步加强和改进政府管理和服务职能，为非公有制经济发展创造良好环境；引导非公有制企业经济持续健康发展。《意见》还特别强调了鼓励开展创业服务，支持开展企业经营者和员工培训，加强科技创新服务，推进企业信用制度建设。《关于加快发展服务业的若干意见》由国务院于2007年3月发布。《意见》提出到2020年，基本实现经济结构向以服务经济为主的转变，服务业增加值占国内生产总值的比重超过50%。为实现这一目标，《意见》进一步明确了国家鼓励的服务业发展方向，包括：市政公用事业、物业服务、社区服务、家政服务和社会化养老等服务业；以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系；农村生活服务；旅游、文化、体育和休闲娱乐等服务业。三、与地方经济发展相关的政府机构在中国，地方政府可以根据当地的情况来设置行政管理机构，因此全国各地涉及到地方经济发展的政府部门有所不同。总的来说，大部分地方都设有下列机构：地方政府机构主要职能发展和改革委员会拟订并组织实施经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划；提出经济发展和优化重大经济结构的目标和政策建议；组织实施产业政策，监督检查产业政策的执行；提出优化所有制经济结构的建议，促进各种所有制企业公平竞争和共同发展；宏观指导和协调促进中小企业、非国有经济发展的重大问题。财政局编制本市中长期财政计划；参与制订本市重大经济决策和政策，提出运用财政、税收、补贴政策对经济运行调控的建议；编制本市年度预决算草案并组织执行。中小企业局研究制订全市中小企业发展战略、规划和年度计划，并组织实施；建立健全中小企业服务体系。工商局依法确认各类经营者的主体资格；监督管理或参与监督管理生活消费品、生产资料、生产要素市场，依法规范市场交易行为，保护公平竞争。就业局负责统筹规划本市城乡劳动力的开发利用和就业工作，拟订促进城乡就业的基本政策和措施；组织建立、健全就业服务体系，制订劳动力市场、职业介绍机构的管理规则并监督其运行；制定企业在职职工技能培训和失业人员、企业下岗职工再就业培训以及就业训练中心、社会力量举办的职业培训机构的规划及政策。工业局研究拟订工业产业中长期发展规划、政策、工业结构调整方案，并组织实施；围绕工业重点产业的发展，负责组织和推进专业化招商引资工作；改善工业投资环境，推进重点工业产业链的构建。农业局研究拟订农业、畜牧业、水产业产业政策；引导产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品质量的提高；指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织的建设。旅游局制订国际国内旅游市场开发战略；组织对外宣传和重大促销活动；培育和完善本市旅游市场，组织、指导重要旅游产品的开发和管理；监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益。为了更有效地整合各种资源、协调各个部门，从中央到地方各个层面都建立了合作联动机制。这些联动机制一般针对某个特定问题，以成立工作小组的方式建立相对比较松散合作形式。工作小组领导一般由相应级别政府的领导人担任，成员为相关政府部门的负责人。在政府领导主持的定期的小组会议上，相关机构的沟通信息、协调活动，以及寻求其他机构的支持。此外，小组还可能根据需要召开临时性会议。这种合作机制对整合资金、政策、人力、技术和信息资源，保障政府工作目标的实现起到了重要作用。不过，如何从深度和广度上扩展这种合作形式，并吸引不断发展的私营部门的参与，仍是一个需要探讨的问题。第二部分在中国开展的LED活动在就业促进工作方面，劳动保障部和国际劳工组织也越来越意识到，应该进一步推动地方层面各机构之间的协调合作，通过促进地方经济，尤其是中小企业的发展，来创造就业就会。国际劳工组织的LocalEconomicDdevelopment(LED)正是这样一种能够帮助公共部门和私营部门的利益相关者进行经济发展规划的思路和方法。LED强调建立公共和私营部门合作，动员和利用当地的一切资源，包括资金、人力、自然资源、文化资源、投资和社会资本等，进而保障地方经济的可持续发展。一、LED理念的引进和模式选择2002年，国际劳工组织将LED理念引入中国；此后国际劳工组织与中国劳动和社会保障部合作开展了一系列LED活动：-2002年到2004年，劳动保障部组织了在中国五个城市的调研活动，了解这些城市进行经济发展规划的能力，以及在规划过程中吸收社会伙伴机构和私营部门参与的情况；-2004年到2005年，劳动科学研究所根据国际劳工组织在其他国家开展LED活动的经验，组织专家团队开发了中国LED手册；-2007年4月，国际劳工组织和经合组织在北京举办了LED研讨会。来自经合组织成员国（美国、法国和新西兰）的专家与中国专家交流了促进地方经济发展和推动就业方面的经验。这些交流和研讨的成果，为劳动保障部开展LED试点活动提供了借鉴；-2007年5月，四位中国专家参加了国际劳工组织在泰国清迈组织的LED研讨会。在这个阶段，对LED的目标定位是提升一个地域综合经济发展能力，但是这种模式需要花费较长的时间，并且可能需要对地方层面采用的发展战略制定和实施模式做出较大的调整。考虑到中国倾向于采取立足于本国实际情况的渐进式变革方式，国际劳工组织决定采取更加适合中国国情的LED模式。国际劳工组织就业促进战略项目（ILO/PEP）的试点地区曾经尝试过通过开发产业价值链来寻找就业机会，提高经济收入，取得了显著效果。不过，这些尝试仅限于产业价值链在本地延伸，而没有对价值链进行系统的价值链分析和改善。国际劳工组织在斯里兰卡项目开发的产业价值链分析和优化技术，并在当地开展了试点活动。因此，国际劳工组织北京局与中国劳动保障部协商决定引进这套产业价值链开发技术，指导在中国开展LED活动。二、产业价值链试点项目的开发（一）前期准备工作2007年，劳动保障部和国际劳工组织正式决定在中国开展产业价值链试点项目。项目的前期工作包括：-2007年6月－7月，劳动保障部组织翻译了《产业价值链开发手册》；-2007年8月，劳动保障部和国际劳工组织选择宁夏回族自治区的银川市作为产业价值链开发项目的试点地区；-2007年9月，在宁夏举办了产业价值链开发培训班，参加人员来自劳动保障部、宁夏劳动和就业局、私营培训机构、咨询机构、以及当地相关政府部门。在宁夏举办的产业价值链培训会（二）项目目标项目的目的是通过产业价值链开发，帮助中小企业寻找产业价值链中的市场机会，并改善中小企业的经营，来发展地方经济、创造就业。项目的直接目标是产业价值链分析发现价值链上潜在的市场机会，并为利益相关者提供改善合作和发展所选产业价值链的信息。此外，项目试点活动将为改编《产业价值链开发培训指南》提供信息，并为在其他地区开展LED活动提供借鉴。（三）试点地区的选择选择宁夏为试点地区主要基于三个考虑：第一，宁夏回族自治区位于为西部地区，与东部沿海地区相比经济发展滞后，但是就业矛盾非常尖锐。多年来，宁夏的人口增长速度高于全国平均水平，直接导致劳动适龄人口的增多。在劳动供给长期处于旺盛的状态下，然而，当地经济增长进入了与全国其他地区相同的资本技术加密、就业低增长的模式，就业形势非常严峻。第二，宁夏为回族聚集地区，回族约占全区总人口的34.9％。因此，在宁夏开展试点活动不仅有利于探索在西部不发达地区发展经济、扩大就业的有效措施，还有利于促进少数民族地区居民就业。第三，宁夏是SIYB项目的三期试点城市，也是全国首个能够提供创业培训系列四个模块培训的城市，在开发针对小企业的创业服务方面积累了大量的经验，这些经验将有利于产业价值链项目的开展，并将试点经验向全国推广。（四）试点城市银川市的社会经济状况银川市为宁夏回族自治区首府，因而被选为试点城市。1.人口2006年底，银川市总人口144.68万，其中非农业人口为91.61万人，占人口总数的63.