国家建设项目审计——赵旭东

1国家建设项目审计审计署投资司赵旭东一、固定资产投资现状2005年为2.25万4.4193176中国11.5467122日本6.7275473德国5.2213304英国4.1168077意大利5.0204635法国28.91173431美国单位：亿美元100.04067052004年世界总计2•全社会固定资产投资规模1998年为2.8万亿元，约占GDP的35%；1999年为3.0万亿元，约占GDP的36%，比上年增长5%；2000年为3.3万亿元，约占GDP的37%，比上年增长9%；2001年为3.6万亿元，约占GDP的38%，比上年增长12%；2002年为4.3万亿元，约占GDP的42%，比上年增长17%；2003年为5.5万亿元，约占GDP的44%，比上年增长26.7%。2004年为7.2万亿元，约占GDP的44%，比上年增长20.1%2005年为8.9万亿元，约占GDP的49%，比上年增长23.7%•近几年国债资金投入情况1998年为1000亿元；1999年为1100亿元；2000年为1500亿元；2001年为1500亿元；2002年为1500亿元，2003年为1400亿元；2004年为1100亿元；2005年为800亿元；共发行国债9900亿元，带动固定资产投资4万亿元。•固定资产投资存在主要问题贪污腐败：违规操作，资金损失理念落后：投资效益低，资源浪费管理不善：法律法规滞后，宏观调控待加强•投资管理理论循环经济人与自然和谐共处电力需求侧管理•基本建设管理目标真实合法：严格执行国家有关政策、法规，保证资金的安全有效管理控制：创新投资管理理论，健全内部控制制度，促使完善体制和管理制度绩效评价：对基本建设全过程进行绩效评价，提高投资效益和资源利用效率•投资审计的关注重点3合法合规：真实合法审计，以财务收支为基础是国家审计监督的重要职责风险控制：管理审计，检查内部控制制度，促使完善体制和管理制度投资效益：效益审计，开展绩效评价，与有关单位共同研究提高资源利用效率•审计对象国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。与国家建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支，要接受审计机关的审计监督。《公共工程管理办法》、《政府投资项目审计管理办法》、《政府投资项目审计监督办法》审计目标：抓效益、查腐败、揭风险、强管理、促改革审计对象：项目建设单位，以及与项目建设直接有关的勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位审计准则：《国家建设项目审计准则》审计内容：建设程序、工程建设合同、管理体制、征地拆迁、招标投标、资金管理、财务收支、竣工决算、环境保护、投资效益等二、管理审计建设项目建设程序。基本建设项目从决策、设计、施工到竣工验收整个过程中各个阶段及其先后顺序。内部控制制度。是组织经营管理者对经营管理活动进行调整、检查和制约所形成的内部管理机制，为实现管理目标而形成的自律系统。建设工程合同。包括工程勘察、设计、施工合同。1、建设项目的建设程序（1）项目建议书阶段（2）可行性研究阶段（3）建设地点的选择（4）设计工作阶段（5）建设准备阶段（6）编制年度基本建设投资计划（7）建设实施阶段（8）生产准备阶段4（9）竣工验收阶段（10）后评价阶段•循环经济的内涵及其产生背景循环经济的概念于上世纪90年代后期在工业化国家出现，它是相对于传统经济而言的一种经济形态，代表了一个新的发展趋势。其基本含义是指：通过废弃物或废旧物资的循环再生利用来发展经济，其目标是使生产和消费过程中投入的自然资源最少，向环境中排放的废弃物最少，对环境的危害或破坏最小，即实现低投入、高效率和低排放的经济发展。循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。生态工业园(Eco—IndustrialParks)是循环经济的重要形式，通过废弃物交换将企业联系起来。加拿大、美国等国的实践表明，废弃的石油产品和有机物的综合利用，可以形成生态产业链，进而形成生态工业园。丹麦凯隆堡是目前国际上运行最为成功的生态工业园。电厂是该园区产业链的核心。电厂给制药厂供应高温蒸汽，取代了其自备锅炉；给居民供热，减少了3500个家庭取暖炉；供应中低温的循环热水，使大棚生产绿色蔬菜；余热放到水池中用于养鱼，实现了热能的多级使用。同样，粉煤灰用于生产水泥和筑路，脱硫石膏用来造石膏板，使进口的石膏原矿减少一半。建设单位自管方式：建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、办理规划手续及准备场地、委托设计、采购器材、招标施工、验收工程等全部工作。工程指挥部管理方式：计划经济体制下，我国一些大型工程项目和重点工程项目的管理多采用这种方式，指挥部通常由政府主管部门指令各有关方面派代表组成设计单位施工单位物资供应单位建设单位设计单位施工单位设备物资单位工程指挥部政策主管部门、建设单位、设计主管部门、施工主管部门、设备物资部门、建设银行5总承包管理方式：建设单位仅提出工程项目的使用要求，而将勘察设计、设备选购、工程施工、材料供应、试车验收等全部工作都委托一家承包公司去做，竣工后接过钥匙即可启用三角管理方式：由建设单位分别与承包单位和咨询公司签订合同，由咨询公司代表建设单位对承包单位进行管理，这是国际上通行的工程管理方式建设单位（业主）咨询公司承包单位工程托管方式：建设单位将整个工程项目的全部工作，包括可行性研究、场地准备、规划、勘察设计、材料供应、设备采购、施工监理及工程验收等全部任务，都委托给工程项目管理专业公司BOT方式，即公共工程特许权标准BOT（BuileOperateTransfer），即建设—经营—转让，由私人财团或国外财团自己融资，建设某项基础设施，在物许经营期内自主经营，在经营期满后将设施转让给东道国政府BOOT，即建设—拥有—经营—转让，在特许经营期内既有经营权也有所有权，经营期比BOT长一些BOO，即建设—拥有—经营，根据政府特许权，建设并拥有某项公共基础设施，但不将该设施移交给东道政府•审查项目前期工作情况的合规性了解项目决策论证是否充分，审查建设项目是否按国家基建程序报经有权部门审批，项目的各项审批手续是否完备、合法，投资是否纳入国家或地方年度投资计划，有无越权审批建设项目。审查项目的前期规划、设计工作是否充分，有无越级或无资质承担设计任务，勘察、设计深度不够，搞“三边”工程等。2、内部控制制度内部控制的主体：是内部控制的制定者和实施者。勘察设计公司建筑安装公司设备器材公司咨询服务公司联合集团建设单位6内部控制的客体：是组织内部的经营管理活动。内部控制的目标：制定和实施内部控制所要实现的目的或达到的效果，是组织内部控制的预期结果和基本任务的统称，内部控制的手段：经营管理者为了实现内部控制的目的而采用的各项具有调整、检查和制约功能的要素的总称。概括为控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和监督五个方面内部控制的属性：自律系统项目管理制度与财务管理的关系•建设项目实行法人制、资本金制、招投标制、合同制、监理制•项目管理制度包括计划管理、资金管理、物资管理、施工管理、重点建设管理、建设程序管理、风险管理、项目管理、队伍管理、进度管理、质量管理等等•工程财务管理是指对工程项目实施过程中的计划、控制、核算、分析等财务活动所进行的管理活动审计关注重点管理体系设计制度建设和执行关联交易•审查内部控制制度的完整性、有效性。审查资金管理部门、项目指挥部，或项目法人单位是否建立健全资金管理、设备材料管理、施工组织、工程结算、合同签订、工程质量、工程监理等方面的内部控制制度，各个关键控制点是否存在，是否履行完整的控制程序。实施符合性测试，根据测试结果评价该单位内控制度的建立、健全情况，针对薄弱环节开展审计，并提出完善内部控制制度的建议。3、建设工程合同是基本建设管理的一个中心建设工程合同包括工程勘察、设计、施工合同。是承包人进行工程建设，发包人支付价款的合同。与项目建设相关合同：建设工程合同、买卖合同、借款合同、租赁合同、运输合同、担保合同、仓储合同、委托合同、承揽合同建设工程合同是广义的承揽合同的一种，是诺成合同，建设工程合同中没有规定的，适用承揽合同的有关规定•工程合同价的三种形式（1）固定合同价7（2）可调合同价（3）成本加酬金确定的合同价①成本加固定百分比酬金确定的合同价②成本加固定金额确定的合同价③成本加奖罚确定的合同价④最高限额成本加固定最大酬金确定的合同价•关注重点合同签订是否合法、完整合同履行是否合规合同执行效果三、财务收支审计1、土地拆迁环节土地的征用，要依照《土地管理法》、《城市规划法》等，政策性较强。《土地管理法》规定，征用下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过35公顷的；其他土地超过70顷的。土地使用费，是通过划拨方式取得土地使用权而支付土地征用及迁移补偿费，或者通过土地使用权出让方式取得土地使用权而支付土地使用权出让金•关注重点：土地审批程序土地利用情况征地补偿费支付•审查项目征地拆迁的真实性、合规性详细审查征地拆迁是否按国家规定进行，拆迁费用、面积的发生是否真实，补偿款是否如实支付给被拆迁人；其安置成本、面积、用途是否真实、合规，有无将滞压的房地产项目高价结算；有无用工程款搞房地产开发，虚报被拆迁安置户，或多报安置户数、安置面积等问题。2、招标投标环节根据《招标投标法》规定，在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(1)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；8(2)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(3)使用国际组织或者外国政府贷款、援助的项目干预和插手建设工程招标投标涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。国家重点项目、地方重点项目不适宜公开招标的，经有关部门批准，可以进行邀请招标。招标的方式包括公开招标、邀请招标，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则纠正和查处同一经营实体或同一行政单位直接管辖范围内搞设计、施工、监理“一条龙”作业•关键控制点：招标办法投标情况评标过程施工单位工程质量•审查项目招投标及工程承发包的真实性、合规性详细审查建设项目的施工、采购等是否实行招投标制度，是否按“公开、公正、公平”原则执行，有无将通过招标已确定的项目重新切割标段让未中标的单位和个人参与设计、施工、采购。重点审查设计、施工、监理等单位是否具有工程建设所需要的资质等级，有无将工程违法分包或层层转包，从中非法获利，造成重大损失和工期延长、工程质量隐患等问题。3、设备材料采购环节设备材料采购分为国际竞争性招标和国内竞争性招标我国政府和世界银行商定，凡工业项目采购额在100万美元以上的，均需采用国际竞争性招标一些紧急需要或价值较小的设备和材料采购可不采用公开招标审查设备、材料是否按要求、工程进度进行采购，设备、材料等物资的验收、保管、使用和维护是否有效。•关注重点：设备材料采购过程9设备材料价款支付设备材料使用情况4、工程预概算执行及结算环节工程结算方式：按月结算、竣工后一次结算、分段结算、目标结款方式预付备料款，一般建筑工程不应超过当年建筑工作量（包括水、电、暖）的30%；安装工程按年安装工作量的10%工程结算时，要核对合同条款、检查隐蔽验收记录、落实设计变更签证、按图核实工程数量、严格执行定额单价、注意各项费用计取、防止计算误差2003年7月起，实行建设工程工程量清单计价，量价分离•工程造价管理体制改革目标最终目标是，逐步建立以市场形成价格为主的价格机制：一是改革现行的工程定额管理方式，实行量价分离，逐步建立起由工程定额作为指导的通过市场竞争形成工程造价的机制；二是对政府投资工程和非政府投资工程，实行不同的定价方式，政府投资工程以统一的工程消耗量定额为依据，实行合理幅度内确定中标价的定价方式，非政府投资