建设项目跟踪审计

建设项目全过程跟踪审计苏州科技学院土木工程学院工程管理系吴芳副教授[e-mail]2008.8建设项目全过程跟踪审计建设项目全过程跟踪审计的概述建设项目全过程跟踪审计的特点和重要性建设项目全过程跟踪审计的主要内容和方法建设项目全过程跟踪审计的重点和配套措施1建设项目全过程跟踪审计的概述现实背景——建设项目审计面临严峻挑战建设工程项目全过程跟踪审计的概念投资体制和审计审计和建设项目审计审计是由独立的专门机构或人员接受委托或根据授权，对受托经济责任的履行情况进行经济监督、经济鉴证和经济评价，以促使受托经济责任得到全面有效的履行。建设项目审计是指由独立的审计机构和审计人员接受委托或者根据授权，依据政策法规和相关的技术经济指标对建设项目建设活动过程进行的技术经济审核、监督和评价，以促使建设活动过程中的受托经济活动得以全面有效地履行。建设项目审计搭建“四大平台”、一门交叉应用经济学科建设项目审计技术《工程概论》经济《工程经济学》管理《工程管理》法律《审计法》、《合同法》、《建筑法》等固定资产投资：固定资产再生产基本建设技改项目修理修缮零星工程建设项目构成1、建设项目：在一个总体设计范围内，独立发挥生产能力的建设单位。例如：一个医院、一个学校、一个工厂都称为一个建设项目。2、建设项目构成：建设项目单项工程单位工程分部工程分项工程例：苏州科技学院（建设项目）综合楼（单项工程）土建（单位工程、概预算）墙体（分部工程）外墙（分项工程）建设项目审计面临严峻挑战我国国家审计机关所开展的建设项目审计有明显的事后审计特征两种做法：以署、省审计机关为主开展的事后概(预)算执行情况审计;是以市、县审计机关为主开展的事后竣工决算审计。中标单位中标并签订合同后，其权利和义务即受法律保护审计机关不可对中标并经合同“包死”的内容进行审计处理不能对甲、乙双方己签字认可的合同以外的变更工程款进行审计处理挑战之一——审计收缴决定得不到法律支持事后审计看不到建设项目施工以及有关物资设备进出、安装等具体过程只能将有关签证单、验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据挑战之二——潜伏着较大的审计风险使资料背后的许多违法违纪问题经审计后披上了合法的外衣，从而放纵了违规违纪行为事后审计对合同确定的不合理价款无法追缴实际支出超过概预算的部分(己经构成建设项目实体)并不会因为审计的揭露与评价而重新变成货币资金挑战之三——难以发挥审计作用难以发现建设管理不到位、监理不到位、施工不到位甚至设计不到位等问题，即使发现了一些问题，也很难加以补救项目建设是一项周期较长、内容复杂的工作，并具有一次性、隐蔽性、实施状态的可变性、变更价款协议确定性、检查评价的特殊性。要将各种各样的建筑材料按照一定的施工程序、质量要求逐步组合成建筑物或构筑物.事后审计模式无异于让审计人员脱离实际，远离具体的建设过程。建设工程项目全过程跟踪审计的概念简称建设项目跟踪审计，是指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。建设工程项目建设项目有时也称作投资项目、工程项目，是指以一定量的资金经过决策和实施(包括可行性研究、设计、施工管理等)等一系列的程序，在一定的约束条件下，以形成固定资产为明确目标的一次性事业资金来源包括国家财政预算内、外资金和其他财政性资金(包括国债转贷资金，财政担保的信贷资金等)建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。经济效益经济性考虑是否节约使用了建设资金效果性则考虑建成后是否实现了预期的目标或实现预期目标的程度建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。效率性考虑的是是否具有较高的投入产出率针对项目建造和管理者针对项目决策者经济效益审计是以促进提高经济效益为目的的审计建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。绩效审计是对公营部门管理资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)即“三E”的评价与监督跟踪审计审计人员在项目建设过程中及时对各阶段或期间的审计事项进行审计，并及时做出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作;使建设实施得以规范、有序、有效运行，取得最佳的投资效益一般把跟踪审计分为事前、事中、事后三个阶段，以发挥审计的最大效能建设工程项目全过程跟踪审计指在项目实施的各个阶段进行事前、事中和事后控制，采取全程跟踪审计模式进行的政府建设项目效益审计;是效益审计的一种新的探索方式，是促进提高项目建设的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效果性(Effectiveness)的审计。划分阶段或期间的长短，可根据建设项目的风险程度，建设项目的规模、特点、审计要求及审计资源情况等具体确定投资体制与审计1、法人制2、资本金制3、招投标制4、合同制5、监理制6、代建制7、BOT投资8、核准制9、备案制（一）项目法人制1、1996年3月国家计委废止项目业主责任制，实行建设项目法人责任制2、国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，实行项目法人责任制3、由项目法人负责对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责4、审计项目是否在可研报告批准后按《公司法》的规定组建项目法人5、审查是否有国家公务人员兼任项目法人的领导职务6、项目法人经济责任审计对项目法人在项目全过程经济责任进行审计（二）资本金制1、96年8月国务院决定对固定资产投资项目试行资本金制度，在项目的总投资中必须由投资者按一定比例认缴出资额，可转让，但不得抽回。2、电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上3、审查对各种经营性投资项目是否真正落实了资本金制度4、审查项目法人是否按规定认缴一定比例的资本金，是否抽回（三）招投标制1、2000年1月1日《招标投标法》2、建设项目招标投标程序合法，合规性审计3、对中标单位资质的真实性、合法性审计（四）合同管理制1、99年10月1日施行《合同法》，第十六章《建设工程合同》，是承包人进行工程建设和发包人支付价款的合同。2、合同及变更均要采取书面形式，包括：勘察、设计、施工合同3、FIDIC合同条件：国际工程师联合会4、审计建设工程合同是否有效高院法释认定无效：（一）承包人未取得建筑施工企业资质或者超越资质等级的；（二）没有资质的实际施工人借用有资质的建筑施工企业名义的；（三）建设工程必须进行招标而未招标或者中标无效的第52条有下列情形之一的，合同无效（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。（五）工程监理制1、96年实施《工程建设监理规定》规定：项目法人一般通过招标投标方式择优选定监理单位。2、监理内容如下：控制工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系3、审计工程监理单位的资质4、审计工程监理工作情况5、审计工程监理单位的收费情况（六）代建制政府通过招标的方式，选择专化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设实施组织工作建成后交付使用单位的制度（七）BOT投资BOT投资：build-operate-transfer意为建设-运营-移交，指政府给私人公司特许投资项目，在一定时期内负责经营和获利，到期将项目移交政府所有和经营。BOOT:build-own-operate-transferBTO:build-transfer-operate（代建制）（八）核准制企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。（九）备案制对于《政府核准的投资项目目录》以外的企业投资项目，实行备案制，除国家另有规定外，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案。备案制的具体实施办法由省级人民政府自行制定。国务院投资主管部门要对备案工作加强指导和监督，防止以备案的名义变相审批。2建设项目跟踪审计的特点和重要性建设项目跟踪审计的特点建设项目跟踪审计的重要性建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点审计时间和次数不同跟踪审计审计介入的时间由工程竣工以后提前到工程建设的过程之中审计的次数比竣工决算审计大大增加将整个建设过程合理划分成若干阶段或期间，及时对每个阶段进行审计建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点审计方式不同事后审计体现为报送审计只是为了获取部分证据才偶尔去建设现场观察、测试一般是在获取竣工决算资料后在审计部门办公室进行审计跟踪审计体现为就地审计对组成工程项目的各单位工程视其实施的先后分别进行审计主要在建设现场进行工作建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点审计内容不同跟踪审计体现出全面、全程审计的特点审计的内容、资料要多于竣工决算在平时对形成竣工决算资料的各环节、过程及相关资料及时进行动态审计事后审计在事后对竣工决算资料进行审计建设项目全过程跟踪审计与传统的事后竣工结算审计相比主要有以下特点审计作用不同跟踪审计审计能在更多方面发挥制约、促进作用审计成果的多样性审计确定的造价更低，防止了资源流失和质量等问题跟踪审计是应对挑战的有效模式促进了建筑市场的规范跟踪审计使建筑市场秩序从根本上得到规范和改善促进建设项目各参与方依法规范自身行为通过对基建物资采购、设计、招投标、建设施工、监理等各方面行为进行跟踪审计，形成有效的约束机制跟踪审计是应对挑战的有效模式有利于对工程质量的监督跟踪审计一旦发现质量问题即可及时建议改进，从而防止有关工程质量问题的发生审计人员经常工作在施工现场，对工程的施工过程、形象进度等都能做到眼见心明跟踪审计是应对挑战的有效模式形成了从源头上防止腐败的机制跟踪审计既保护了个人，又避免了资产的流失跟踪审计使审计机关提前介入建设过程，必将形成对权力的制衡机制审计由“秋后算帐”转变为防微杜渐，成为从源头上控制腐败的有效机制跟踪审计是应对挑战的有效模式避免了与合同法、招投标法的冲突跟踪审计可以分期审计工程结算，经审计后再支付工程款，从而避免超付工程款问题的发生，从根本上防止为了收回多付的工程款而发生的诉讼问题可将“接受审计后再进行最终结算”的内容经协商后列为合同条款，使合同内容不仅不与审计法冲突，而且成为审计的依据从单纯的合同执行审计扩大到合同签订前对合同条款的审计，防止了因为写入不合理条款而致使国家建设资金损失的问题跟踪审计是应对挑战的有效模式降低了审计风险