浅谈水工项目审批中港口岸线批复对海事手续的牵制及对策

浅谈水工项目审批中港口岸线批复对海事手续的牵制及对策（姜悦黄永华施裕）水工工程项目的各项审批手续涉及的部门多，环节多，前置条件多，办理过程周期长，较为复杂，在办理过程中或多或少存在一些问题，本文主要针对海事审批手续和港口岸线批复手续办理及审批的关系、港口岸线批复对海事手续的牵制及对策进行浅析。一、水工项目涉及的海事审批手续在水工项目建设过程中，涉及海事通航安全的审批手续主要为四项手续，即通航安全影响论证及评估→通航水域岸线安全使用许可→水上水下活动许可→通航安全核查。其中与港口岸线批复关系较大的有水上水下活动许可、通航安全核查两项手续。（一）水上水下活动许可手续江苏辖区内，水上水下活动许可手续的受理和审批权限在各分支机构，通航岸线安全使用许可是海事手续中，水上水下活动手续审批的前置条件，除此之外，《关于发布港口深水岸线标准的公告》（2004年交通部公告第5号）规定“凡未经批准使用港口岸线的，各级海事管理部门不予核准进行水上水下施工”。也就是说，海事部门审批水上水下活动手续，前置条件除了海事机构的海事通航岸线安全使用许可之外，还需港口部门的岸线批复。（二）通航安全核查根据《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》及其配套文件要求，在水上水下活动结束后，建设单位或者主办单位不得遗留任何妨碍航行的物体，并应当向海事管理机构提交通航安全报告。海事管理机构收到通航安全报告后，应当及时予以核查。相关单位申请核查需要“海事前期手续齐全、海事机构核发的施工许可手续”等等。因此，港口岸线如未获批复，则不能办理水上水下活动许可，未依法获得水上水下活动手续，海事管理机构也无法进行通航安全核查。二、港口岸线批复江苏辖区内，港口岸线批复手续，涉及深水岸线和非深水岸线。利用深水岸线的项目，即建设万吨级及以上码头的应由交通运输部批复港口岸线；建设万吨级以下码头的，应由江苏省交通运输厅批复。三、存在的问题（一）两类手续办理分属不同部门，存在时间差，降低了办事效率众所周知，水工工程存在投资大，建设时间长，急需投产运营等特点，工程往往对当地的地方经济发展带来重大影响，而这两类手续审批权限隶属于两个部门，且港口岸线还作为施工许可手续的前置条件，对手续的办理进度存在一定的影响。工程施工许可由海事部门核发，把最后一道关口，即使海事特事特办、急事急办，为工程完善海事前期手续，往往最终也因为其他部门手续的办理进度，而达不到预期的服务效果，减低了办事效率，也承担着最后把关施工许可核发和违法施工现场监管的重担。（二）港口岸线的批复不能及时告知海事机关《关于发布港口深水岸线标准的公告》有明确规定海事水下水下活动许可手续的办理需要港口岸线批复为前置条件。对此，可以认为，工程港口岸线批复情况应及时反馈至海事主管机构。但现实情况中很多例子，是由于各种原因，很多项目的港口岸线批复文件未能或未能及时流转至海事主管机构，造成了海事机构无法为项目办理施工许可。据不完全统计，2010年下半年至今，仅南通辖区就有6个项目的港口岸线批复手续未及时流转至海事部门，给海事的监管和服务带来极大的不便。（三）港口岸线办理的条件不统一，造成批复内容与海事通航岸线安全使用许可手续不一致，无法验收，形成隐患。目前，港口岸线办理的条件，各个地方尚不统一，为此，笔者了解了几个地方办理港口岸线需要提交的材料，汇总如下：序号所在地方办理港口岸线需要提交的材料1上海1、港口岸线使用申请表；2、申请人身份证明1份；3、经济综合宏观调控部门批准的有关论证报告；（使用深水岸线的，应当按交通运输部要求提供项目可行性研究报告和文件、资料。）4、市测绘院出具的1：2000地形图两套，电子文档一套；5、其他依法需要提交的有关文件。2四川1、申请人使用岸线书面申请原件2份；2、申请人填写的《四川省港口岸线使用申请表》原件4份；3、有关岸线段范围1：500—1：2000水下地形测图；4、《建设项目可行性研究报告》；5、《建设项目港口岸线使用合理性评估报告》；6、建设项目通航安全批复文件；7、航道影响批复文件原件。3武汉（1）湖北省港口岸线使用申请表；（2）申请人身份证明文件；（3）申请使用岸线用途说明；（4）资信证明材料；（5）项目可行性研究报告和文件、资料；（6）水务部门防洪评估意见；（7）航道部门意见；（8）海事部门意见；（9）环保评估报告。4南通1.港口岸线使用申请书；2.市各职能部门的联审意见；3.《河势分析报告》及专家评审意见；4.拟用岸段水下地形图（含工程平面布置方案）4张（1：1000或1：2000）；5.需要提供的其他有关资料。从上述需要递交的材料，可以发现：上海地区的港口岸线办理没有明确提出需要海事部门的意见；四川、武汉两地港口岸线的办理明确提出了需要提供海事意见的要求，南通地区要求提供“市各职能部门的联审意见”，根据实际操作来看，此联审意见应该即为沿江办岸线联审意见。但联审意见仅仅作为项目前期起步规划阶段的各职能部门的初步意见，当时很多项目仅仅具备项目建议书，工可报告也仅仅在初稿阶段，岸线联审的意见专业性较差。各职能部门针对性的意见应在各分项论证结束后进行出具。或者港口部门办理时，建议实施书面形式征求海事部门的意见。目前，从实际效果来，批复不一致现象广泛存在。因为涉及到在海事的通航安全评估时，考虑到靠大船，生产大船等，企业都是如实或者在对未来有所判断的情况下，将兼顾大吨级一并提出申请，码头等级均与企业实际基本符合；而在办理港口岸线批复时，涉及到万吨级以上码头在交通运输部批复，因此建设单位为了规避区交通运输部办理手续，纷纷“上演”建大报小的伎俩。据不完全统计，仅南通辖区就先后有十余家建设单位意图规避万吨级码头需要前往交通运输部批复，而在办理港口岸线时，建大报小，为将来海事通航安全核查以及日常监管等工作带来了极大的不便。五、对未获港口岸线批复的项目，建议海事部门可采取的措施（一）水上水下活动审批水工项目涉及方面广，建设单位也往往在社会具有较大知名度，一味机械的不予办理，或叫停，势必影响社会经济发展和就业机会，必将引起地方政府、社会群众、舆论媒体的关注和不满，将会给海事部门的发展带来被动。因此，在未获批复前，水上水下活动审批可采取以下方法：1、发放一定时间的试桩许可在项目通过海事通航安全评估，获得海事通航岸线安全使用许可之后，在建设、施工单位制定了针对性的施工方案，落实了必要的安全保障措施后，可先予以发放1-2周时间的试桩作业许可，同时督促建设单位尽快在此期间，积极跑部跑省，必要时提请地方政府陪同前往，争取获得港口岸线批复。2、地方政府牵头，组织港口、海事、安监、检察院等部门召开协调推进会施工作业前未获得港口岸线批复的，或者试桩作业结束后，仍未获得港口岸线批复的，但确需急于建设投产，为地方经济创造贡献，提供社会就业机会的，建议督促地方政府牵头，并组织港口、海事、安监、纪检、检察院等部门共同召开协调推进会，会上需明确海事部门手续齐全，港口岸线尚未获得批复，不得办理施工手续，现为了支持企业发展，特事特办，港口部门首先必须提出明确的意见，告知目前港口岸线办理的进度及存在的困难；安检、检察院等部门也应提出意见及建议，在此前提下，海事部门可视情，予以办理一定时间的施工作业许可。（二）通航安全核查水工项目因无港口岸线批复，不能办理施工作业许可，从而无法验申请验收的，但确需运营投产的，建议由地方政府牵头，首先要求建设单位明确港口岸线批复手续承诺办理完毕的时间，在此承诺获得批复的时间内，可由地方政府牵头，组织海事、港口、水利、长航公安、安检、检察院等部门，以及行业内特邀专家，共同对工程涉水作业条件进行评估，代替通航安全核查，督促企业落实各部门和专家提出的意见及建议，积极整改，确保过渡期间的安全运营。待条件具备后再进行通航安全核查。（三）完善相关法律法规笔者认为，岸线联审作为一项涉及多部门的手续，应赋予重要性和代表性，建议国家颁布相关规定，出台统一的指导工作办法，明确相关部门的职责，明确手续办理的流程和必须的前置条件，方便各职能部门指导和帮助企业完善相关审批手续。其中对于岸线联审，可以做进一步的要求，提高联审的门槛，如必须在工可阶段进行等，可将此联审意见，作为海事办理施工手续时，在港口岸线未获批复前的替代意见。（四）各职能部门之间加强相互沟通和协调在进行各部门内部相关审批论证时，可邀请其他部门参加，共同把脉，办理手续时，建议征求相关部门的书面意见，避免出现批文文件不一致的情况出现，从而导致工程无法进行验收等情况的出现。