7公共部门战略管理

第七章公共部门战略管理郑慧勇2013.10引导案例：费城的“公元2000年费城”•1993年秋天，费城内部运作委员会，勾勒未来蓝图，四个公共事务领域：生活价值、居民活力、经济竞争、市府财政运作•1994年10月1日，市长连德尔“公元2000年费城”，“复苏的、活跃的与骄傲的美国城市”•主题：节约每一分钱；使经济充满活力；减少从事企业活动的成本；使公共教育成为最优先的教育；强化家庭；动员社区参与；减少犯罪，并且降低对于犯罪的恐惧；基础设施与环境的投资；强化顾客需求；扩大市际合作。问题•战略与战略管理？•战略管理与公共管理的关系？•为什么会提出战略管理的问题？•战略管理的前生、今世及未来？•公共部门如何进行战略管理？主要内容7.1公共部门战略管理兴起的背景7.2公共部门战略管理的途径及内容7.3公共部门战略管理的问题及趋势7.1公共部门战略管理兴起的背景•战略与战略管理•私营部门战略管理（从哪里借鉴？）•公共部门战略管理（起因及背景？）•公私部门战略管理比较（借鉴的边界？）1.战略管理概述•战略（Strategy）–军事：“战略”一词源于希腊文的“strategos”，最早用于军事领域，意指“在战争中使用的取胜的策略”–政治：被用于描述有计划地运用权利和影响贯彻国家目标的活动。–管理：是指一个组织的总目标，它涉及一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。–综合：是运用和管理所有资源达成目标的艺术。•战略管理–战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程。–它包括战略制定、实施、战略实施过程中的控制以及战略管理结果的评价，是一个全面、动态的管理过程。它要求预测和及时反映环境的突变，抓住环境中出现的机会，回避威胁。它要求周期性程序和因地制宜并存，定期的战略管理与渐进战略、应急战略相结合。相关概念辨析——战略管理与公共管理的关系•1.战略管理与战略规划两者最重要的区别在于，“战略规划关注的是制定恰当的决策，而战略管理侧重的则是战略结果的产生：市场、新产品、新技术。•2.战略管理与非战略管理战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资•源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非战略管理则只涉及总体目标中的部分目标的实现。•3.战略管理与功能管理战略管理关注组织长期性整体目标和远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标，二者形成鲜明的对比。2.私营部门战略管理——公共部门战略管理的“前生”1•原因：–企业面临的外部环境剧烈变化–市场权力的转移–企业竞争的加剧–企业结构的变化–企业社会责任大大提高•演进–预算与财务控制系统阶段（20世纪50年代以前）•环境简单–长期计划阶段（20世纪50年代初至60年代初）•变化的趋势和复杂性是可以预测的–战略规划阶段（20世纪60年代初至70年代）•任务、环境检测及分析的影响–战略管理阶段（20世纪80年代初至今）3.公共部门战略管理——公共部门战略管理的“前生”2•兴起的背景（影响因素）–管理环境的变化•不确定性（信息技术带来的冲击）•相互关联性（信息技术及全球化带来的影响）•限制性（严峻的财政紧缩与要求快速反应的压力）–政府改革的推动•信任危机、管理危机、财政危机•战略管理的效率、责任与远见–私人部门战略管理的示范性影响–新公共管理运动的推动公共部门战略管理发展历程——“今世”（1）战略规划阶段（20世纪80年代初――90年代）假设①组织能够预测它周围环境的发展动态，并能控制它，或简单地认为它是稳定的。②战略产生于一个受控的有意识的正式规划过程。③思考与行动可分开。④原则上由首席执行官控制整个战略进程，实际上由全体计划人员负责。⑤认为战略一经制定，就自然而然得到执行。要素（奥尔森、伊迪）①全部任务与目标描述；②环境监测与分析；③内部概况和资源审计；④战略的制定、评价和选择；⑤战略计划的运作和控制。（2）战略管理阶段（20世纪80年代末到现在）假设①传统官僚制存有的局限②组织环境日趋复杂和充满不确定性，突发和意外时有发生③财政困境难以缓解④关注长远⑤把目的和目标融合进统一的等级制⑥战略管理与战略计划不会自行贯彻⑦不去适应环境而要参与和改变环境公共部门战略管理——“今世”公共部门战略管理的基本特征（1）从线性假设到非连续假设。强调多点预测、危机管理和应急战略（2）从以方案为焦点到以行动为焦点。强调通过政治谈判、利益相关人的分析、执行过程的管理（3）从过程取向到结果取向。强调战略决定和结果的有效性，突出战略的杠杆作用（4）从集中化到分散化。战略形成及实施的“草根模式”（5）从正式计划到应急战略。从理性到对非理性的关注（6）从关注外部环境到关注内部因素。强调资源；强调人和团队；强调核心竞争力培养公共部门与私营部门战略管理比较(1)环境因素市场环境因素法律、制度和传统环境因素政治因素(2)交易因素强制力影响范围公众审查(3)程序因素组织目标权力限制绩效期望激励因素7.2公共部门战略管理的途径及过程•公共部门战略管理的途径–公共政策驱动•“公共政策是对全社会的公共利益作有权威的分配”•公共政策驱动的局限性（关注08年以来我国房地产政策的变化）–价值导向•就是面向未来，选择目标，确立方向，把社会生活由复杂的、多向的、相互冲突的各种力量纳入统一的、明晰的发展轨道的过程。•层次性–政府引导•保护型政府职能模式、干预型政府职能模式、引导型政府职能模式–社会合作•强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。7.2公共部门战略管理的途径及过程•公共部门战略管理的过程–公共部门战略规划–公共部门战略实施–公共部门战略评价战略管理过程1战略规划四个步骤（1）形成共识（2）SWOT分析（3）战略议题（4）战略选择•达成共识，确认使命及法规：–共识：目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值、法规与使命、需要介入的单位和人员，特定的步骤以及方法等。–法规：了解法律，自导何者是受法律（不受法律限制）的–使命：使命乃组织存在的目的，战略规划的主要工作在于明确组织的使命及价值。规划者要在厉害关系人分析的基础上，明确组织的使命。•我们的角色是什么；•我们所要满足的社会及政治需求是什么；•我们如何行动去满足这些需求；•我们应如何回应厉害关系人；•我们的主要价值为何；•我们不同于其他组织的条件为何。共识——战略规划之“使命”劳工部职业安全与健康管理局：促进和保障工作场所的安全和健康，减少疾病和伤亡。美国商务部：创造就业机会，促进经济增长，实现可持续发展，提高全体美国人的生活水平和质量。美国空军（20年战略规划）：使命：通过对天空和外空的控制和探索来保卫美国核心能力：天空和太空优势精确打击能力全球打击能力信息优势全球快速部署能力高效战场保障能力主要内容SWOT分析二、管理过程S(Strength)优势W(Weakness)劣势O(Opportunity)机会T(Threat)威胁优势—机会（SO）战略弱势—机会（WO）战略优势—威胁（ST）战略弱势—威胁（WT）战略SWOT分析分为以下几个步骤：•给出一个组织内外环境结合组织内外部环境的优势与劣势来寻找机会消除威胁的战略分析方法，以便更好地掌握组织内部的优势、劣势、机会和威胁。•确定组织的战略议题，其基本内容包括以优先顺序排列的战略议题清单。•战略选择，它需要在之前综合分析的基础上，确定出战略方案，提出适合组织发展的使命，最终选择可行性的战略。USDOC外部因素描述国外经济市场绩效：国外市场的突然恶化会对美国出口造成负面影响美元增值会增加美国产品的出口难度汇率的不稳定性国外政治环境：政治不稳定/战争会破坏商务基础机构新政府或政权更迭会导致新的贸易障碍国内经济/政治环境：经济滑坡会降低美国的出口额政治气候变化会影响贸易工作的重点（如开发中国市场）资源保证：促进贸易的新创议或项目需要预算的增加，或者限制其他活动绩效目标和测度影响因素及应对措施1.强化执法活动，推动自由和公平贸易——开放市场总值所有贸易会受到全球市场经济绩效、国内外政治环境、技术进步和非预期大规模资本流动的影响。“市场准入和协议监督处”将继续确认这些变化并制定相应政策，帮助美国企业扩展外部市场。电子商务的飞速发展提供了一个范例，如何通过跨部门合作为美国企业创造良好的出口环境。•战略议题–是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织或管理发生影响。本阶段的主要工作仍是确认组织面临的这些基本政策选择，包括列举战略议题的清单，并以优先顺序予以排列。•战略选择–在综合分析各种可能战略的基础上，作出适合组织发展的使命、具有可能性与可行性的战略战略发动制定计划组织准备战略实验全面实施战略控制管理过程2战略实施资源准备例如：城市化战略中的“村改居”战略•战略发动–媒体关于城市化的报道–出台相关意见、通知–宣传口号•加快推进“村改居”工作，全面落实城市居民政策•加快推进“村改居”，实现农村全面城市化•全面推进“村改居”，实现居民公共服务均等化•落实“村改居”政策，提高居民生活质量•加快城市化，幸福千万家•实施“村改居”是城市化建设的必经之路•深化“村改居”工作，全面提升社会管理水平•……管理过程:示例制定计划:目标的层级体系使命战略目标绩效目标绩效目标绩效目标战略目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标战略目标绩效目标绩效目标绩效目标绩效目标管理过程:示例更安全的交通更便捷的交通全球化链接环境指导卓越的管理遵循“公众福利、经济稳定增长、国家安全、资源保护和有效理用”的既定国策，创议相关政策和项目并实施有效管理，以最低成本提供安全、高效、便捷的交通美国交通部的目标体系管理过程:示例战略目标1：更安全的交通•高速公路交通事故死亡率降低到亿分之一•商业航空运输重大事故率降低到百万分之0.1•铁路运输事故和意外中断率降低到16.14•市内交通安全事故死亡率降低到亿分之0.488•管道运输总事故数降低到每年307次评价内容(1)战略规划评价战略实施评价战略实施结果评价3战略评价管理过程目标的一致性环境的协调性经济的可行性战略的可接受性3战略评价管理过程评价标准(2)管理过程3战略评价考核组织绩效采取纠正措施检查战略基础评价步骤方法：预先控制方法、反馈控制方法、动态控制方法(3)(4)7.3公共部门战略管理存在的问题与改进•战略管理在公共部门应用的正面效果•公共部门战略管理的限制及困难•公共部门战略管理的改进思路•公共部门战略发展的新趋势战略管理在公共部门应用的正面效果•提供战略性发展方向•指导资源配置的优先顺序•强化组织对环境的适应能力•设定了追求卓越的标准•提供了控制和评估的基础公共部门战略的限制（托夫特,1989）–政府任期的短期性和行动取向–公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。–公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍接受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。–可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析方法如成本——效益方法也不能抓住那些无形的东西。–公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。–由于预算约束和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。–与私人部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度来实现的。政府采取公共战略管理存在的困难（罗伯特,1993)–政府管理者在进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。–政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。–政府管理者与私人部门的管理者相比，缺乏完全的自主性与控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。–政府的战略角儿环境由于上述因素，要远比私人部门更为困难和复杂。公共部门战略管理的改进（张成福）•公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，发