污水处理PPP项目运作要义

中国投资咨询有限责任公司2015年3月浙江省财政厅PPP模式污水处理PPP项目运作要义—2—目录1.污水PPP的基本模式2.污水PPP项目的实施流程3.污水PPP项目的风险管理4.污水PPP项目架构及重大边界条件5.污水PPP项目实践案例—3—污水类PPP项目运作模式BOT/TOT是我国污水处理行业运用最广泛、最有效的PPP模式TOTDBFO/BTO等BOT在政府授予的特许权下，投资者为经营性市政项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，在一定期限内，有权向用户或特定部门收取费用；待期限届满，投资者将该设施及其所有权移交（通常无偿）给政府方政府部门将拥有的经营性市政项目设施移交给投资者运营，通常投资者需要支付一笔转让款，以获得一定期限内运营管理该设施的收费权，投资者通过收费收回投资、获得回报；期满后再将设施无偿移交给政府方指不具备经营性收费机制的污水收集管网，通过将设计-投资建设和“成本加成”的委托运营模式结合的PPP模式。—4—污水类PPP项目商业模式厂网分离：污水处理PPP项目的基本商业模式地方政府通常将污水处理厂以BOT/TOT方式民营化，而政府自行建设、运营污水收集管网“厂网分离”的商业模式源自污水收费水平尚不足以像供水行业那样补偿整个污水厂网系统的全成本污水处理项目公司则按其处理水量从地方政府收取污水处理费，与政府实际上向终端水用户收费并无直接关系，本质上更接近于政府购买服务—5—项目采购方式公开招标邀请招标竞争性谈判单一来源采购竞争性磋商按政府采购法律法规及有关规定执行（其中水务类项目主要采取公开招标方式）专门流程，其中评审第一阶段参考竞争性谈判的多轮响应，第二阶段参考公开招标的综合评审—6—目录1.污水PPP的基本模式2.污水PPP项目的实施流程3.污水PPP项目的风险管理4.污水PPP项目架构及重大边界条件5.污水PPP项目实践案例—7—PPP模式实施流程项目识别项目发起项目筛选项目准备实施方案编制项目执行管理架构组建财政可承受力评估采购文件编制响应文件评审资格预审谈判与合同签署融资管理绩效监测与支付项目公司设立项目采购项目移交绩效评价移交准备性能测试物有所值评价实施方案批准中期评估资产交割财政部门或PPP中心主导项目实施机构主导项目实施机构及财政部门或PPP中心共同参与—8—污水处理PPP项目公开招标流程招标准备阶段招标实施阶段•咨询机构开展尽职调查•设定项目重要边界条件•编制项目实施方案•编制项目招标文件•项目推介•招标公告和资格审查•发售招标文件•投资者准备投标文件•开标与评标•项目谈判与签约—9—对投标人的基本要求《市政公用事业特许经营管理办法》要求：依法注册的企业法人；有相应的注册资本金和设施、设备；有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力；有相应的从业经历和良好的业绩；有相应数量的技术、财务、经营等关键岗位人员；有切实可行的经营方案；地方性法规、规章规定的其他条件。—10—项目评标要点技术方案：建设、运营和组织人事管理财务方案基本财务状况、财务测算、融资方案、保险方案法务方案对项目协议的响应度、对招标方合理利益的影响商务报价设定基准满分价，根据与基准价的偏离程度设立阶梯式计分公式。—11—目录1.污水PPP的基本模式2.污水PPP项目的实施流程3.污水PPP项目的风险管理4.污水PPP项目架构及重大边界条件5.污水PPP项目实践案例—12—风险管理-项目边界条件权利义务边界•招标公告、投标须知•建设期监管（资金、工期、质量、安全）•项目资产权属•社会资本承担的公共责任•政府支付方式交易条件边界•PPP项目合同期限•项目回报机制•收费定价调整机制•服务标准•重置大修和移交履约保障边界•强制保险方案（建设和运营）•履约保函体系（投标保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函）调整衔接边界•应急处置•临时接管和提前终止•合同变更、合同展期•新增改造或扩建需求应对PPP项目边界条件—13—风险管理-项目边界条件•建设期监管（资金、工期、质量、安全）；•强制保险方案；•履约保函体系：建设履约保函。设计风险、建设风险•政府支付方式和项目回报机制；•收费定价调整机制；•社会资本承担的公共责任、产出说明；•保险与保函、临时接管、重置大修和移交。财务风险、运营风险•采购方式的选择和招标程序和条件设定；•法律政策变更的解决机制（提标改扩建、合同变更等）；•招标公告、资格审查、投标须知•科学规划与配套建设、政府支付方式和项目回报机制。法律风险、政策风险、招标风险、最低需求风险•强制保险方案、投资竞争保函。•应急处置；•临时接管和提前终止。政治风险、宏观经济风险和不可抗力风险—14—目录1.污水PPP的基本模式2.污水PPP项目的实施流程3.污水PPP项目的风险管理4.污水PPP项目架构及重大边界条件5.污水PPP项目实践案例—15—典型污水PPP项目交易结构（独资BOT/TOT)招标中选投资者项目公司银行××污水处理厂招商人**市人民政府市国资委市财政局行业主管部门社会公众授权行业管理拨付污水处理费用融资安排资金投入投诉提供污水处理服务支付经营权转让价款支付污水处理服务费特许权授予行业监管（建设）运营管理公众舆论监督—16—典型污水PPP项目监管架构监管架构授权关系政府对项目实施机构的授权政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权监管方式履约管理行政监管公众监督—17—重大边界条件-特许经营期设定特许经营期考虑的因素建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，特许经营期最长不得超过30年相关规定特许经营期限的长短是影响污水处理PPP期初资本性投资和污水处理服务价格的一个重要因素，可以根据项目运作目标和特许经营权授予人的财力情况确定特许经营期的长短，确保期初投资或服务价格符合目标或在财力可接受的范围内期初投资/服务价格如行业特点、规模、经营方式等因素其他—18—重大边界条件-税务政策《国家税务总局关于污水处理费不征收营业税的批复》（国税函[2004]1366号）：单位和个人提供的污水处理劳务不属于营业税应税劳务，其处理污水取得的污水处理费，不征收营业税。税务政策-流转税营业税根据财政部、国家税务总局《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税[2008]156号）的规定：对污水处理劳务免征增值税；根据财政部、国家税务总局《关于污水处理费有关增值税政策的通知》（财税[2001]97号）的有关规定，“各市征收城市污水处理费按规定免征增值税”。增值税—19—重大边界条件-税务政策污水处理企业适用25%的企业所得税率；《企业所得税法实施条例》第八十八条规定：企业所得税法第二十七条第（三）项所称符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等。企业从事前款规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。《企业所得税法实施条例》第一百条规定：企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。所得税—20—重大边界条件-定价模型水质要求污泥处理要求成本构成与估计水量预测相关政策法规污水处理成本污水处理企业合理回报财务测算污水处理单价NPV=0时资本性投资污水处理收入—21—重大边界条件-调价机制设置目的实施风险管理对于运营成本各要素市场价格变动导致运营成本变化，一般以加权平均为原则通过调价公式予以解决：P2n=P0*K2nK2n=C1*(E2n/E0)＋C2*(L2n-1/L0)＋C3*Ch0*Ch1*......*Ch2n-1＋C4*CPI0*CPI1......*CPI2n-1＋C5市场风险监管政策发生变化引起合作条件发生变化、扩建等导致项目投资、成本或收益发生变化，如服务范围的变化、政府提供原料质量发生变化、产品服务标准提高及项目扩建等，一般通过临时调价或资本性补贴。监管政策和改扩建风险—22—重大边界条件-调价机制调价周期及启动条件定期申请和评估双方协商—23—重大边界条件-履约担保体系履约担保的形式保函保证金见索即付保函传统保证担保一般保证连带保证—24—重大边界条件-履约担保体系协商（可以为常数，也可为函数，以最大程度上覆盖违约造成的损失为原则）保函（见索即付保函）保证金担保阶段履约担保的设定投标竞争建设/付款运营移交担保方式推荐担保金额确定—25—重大边界条件-保底水量必要性初设阶段对水量预测不准确；政府市政建设规划的修改造成水量、分流；截污管网管理不善导致污水流失导致水量不足的几种情况导致污水处理厂减产、停产，特许经营者运营收益减少，甚至不足于弥补前期建设投资，激化政府和特许经营者之间的矛盾，导致合作失败，资源浪费，最终两败俱伤。水量不足的后果促使政府方做好前期的水量测算工作，谨慎规划市政建设，严格截污管网的管理工作。设置保底水量的好处—26—重大边界条件-保底水量对于污水进水水量不足，管网运营需要和污水处理厂进一步磨合的污水处理厂，可以采用分阶段设定保底水量，例如可分四年设定，第一年保底水量为额定水量的60%左右，第二年为70%左右，第三年为80%左右，第四年直至特许经营期满为90%左右；对于污水水量充足，相关配套设施均比较完善的污水处理厂，可以一步到位，直接将保底水量设置在85%-90%的范围内。设定方法—27—重大边界条件-污泥处置责任主体污水处理厂应对污水处理过程产生的污泥（含初沉污泥、剩余污泥和混合污泥）承担厂内脱水处理处置责任，其法定代表人或其主要负责人是污泥污染防治第一责任人。污泥的运输、装卸及费用承担主体实践中由双方协商确定，关于污泥运输，如若污泥处置点位置未定则可约定某个具体距离，在该距离以内相关费用由特许经营者承担，超过该距离政府方可给予适当补贴。污水处理厂污泥处理设施建设三同时污水处理厂新建、改建和扩建时，污泥处理设施（污泥稳定化和脱水设施）应当与污水处理设施同时规划、同时建设、同时投入运行。根据环境保护部办公厅《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》（环办[2010]157号）规定—28—重大边界条件-违约机制临时接管（乙方违约）提前终止违约金甲方违约：进水水质超标、不按时付费、未按时支付补偿等乙方违约：工期延误、处理质量超标、水量不达标、弄虚作假等•擅自转让、出租或质押特许经营权；•擅自停业、歇业；•擅自处分项目设施及资产；•因管理不善发生重大质量、生产安全事故；•因经营管理不善等原因，造成财务状况严重恶化；•法人主体资格终止或被撤销的；•法律、法规、规章规定的其他情形。法律变更或政府行为、不可抗力、甲方违约、乙方违约（见后）—29—重大边界条件-提前终止补偿法律变更或政府行为、不可抗力、甲方的违约、乙方的违约终止情形除公平原则、合理原则之外，还应体现对违约或过错方的惩罚原则。补偿原则—30—重大边界条件-提前终止补偿不可抗力提前终止补偿内容法律变更或政府行为1、尚未收回的已投入资本性投资；2、部分合理预期收益；3、随项目移交的项目设施运营维护所需动产的合理估值政府违约1、尚未收回的已投入资本性投资；2、终止后一定年限（如3～5年）的合理预期利润；3、随项目移交的项目设施运营维护所需动产的合理估值1、尚未收回的已投入资本性投资；2、随项目移交的项目设施运营维护所需动产的合理估值；3、扣除所获得的保险赔款和投保不足导致的恢复性建设费用的缺额（如有）项目公司违约1、尚未收回的已投入资本性投资；2、扣减终止后一定年限（如3～5年）的合理预期利润；—31—目录1.污水PPP的基本模式2.污水PPP项目的实施流程3.污水PPP项目的风险管理4.污水PPP项目架构及重大边界条件5.污水PPP项目实践案例—32—中选投资