第八章：公共组织的管理与运作

第八章：公共组织的管理与运作第一节公共组织的管理第二节公共组织的领导与决策第三节公共组织的执行、沟通和协调第四节公共组织的反馈、监督和控制第一节公共组织的管理一、公共组织管理的内涵公共组织管理是公共组织在对社会公共事务的管理过程中所体现出来的、通过制度创新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。它是公共组织在现有法律和法规严格规范的条件下，以追求公共利益为其价值取向、以提供公共物品为目的，并接受社会公众监督的社会管理活动。一、公共组织管理的内涵公共组织的管理的深刻内涵具体表现在以下几个方面：第一，公共组织管理的主体是政府组织和社会其他组织形式。第二，公共组织管理所面对的是一个十分广阔的社会活动空间。第三，公共组织管理过程的科学化程度越来越高，管理的规则和程序越来越受到重视。第四，公共组织管理的目的是实现社会公共利益，促进社会整体的发展。二、公共组织管理的特点第一，人本性：(1)公共组织管理的起点和归宿都是人。（2）公共组织管理过程的人性化。（3）公共组织管理活动的整体过程归根到底都是人的活动过程。（4）公共组织自身存在方式的人性化。第二，服务性：公共组织的主要作用应该而且必须是：顺应市场经济的要求和广大人民群众的利益需要，为他们利益的满足提供必要的条件。正是在这一意义上，我们可以说公共组织管理的本质或者说内在基础并不是强制性的管制，而是服务。公共组织管理的服务性特征并不意味着公共组织的强制性和半强制性的功能的消失，而是就公共组织本身的管理取向来说以服务为根本宗旨。二、公共组织管理的特点第三，协调性第四，规范性第五，公开性第六，强制性第七，绩效性三、公共组织管理的职能（一）公共组织的程序性职能:1、决策职能;2、计划职能;3、组织职能;4、协调职能;5、指挥职能;6、控制职能（二）公共组织的任务性职能：1、政治职能；2、经济职能；3、社会职能。第二节公共组织的领导与决策一、公共组织领导二、公共组织决策一、公共组织领导1、领导与权力影响力：公共组织领导的含义包括以下几个方面：第一，领导者是组织某种意图（比如活动目标、组织发展预期状态等等）的集中体现者和实际承担者，领导者的意图通常代表着特定的公共组织的目标，或者是组织成员群体的共同需求；第二，领导者作用的发挥是通过影响力来实现的，领导者的影响力是一种能够使其组织成员认同、服从自己意图，进而顺从领导者意图的本领和能力；第三，领导者的影响力是一种基于权力的行为方式，它包括法定权、奖惩权、强制权、信息权、专家权和职能权等等；第四，公共组织的领导者有正式组织领导者和非正式组织领导者两类。2、领导影响力的行使路径在公共组织领导过程中，领导是以权力的影响力来实现的。公共组织的权力一般表现为个人权力影响力和公共权力影响力两大方面。公共组织中个人权力实现的路径，（1）体格能力。（2）个人职位与职权。（3）个性。（4）专家型能力或知识。（5）控制资源的能力。公共组织领导的整体性权力影响力及其基础是：（1）职权层系。（2）规章制度。（3）组织气氛。（4）技术控制。（5）资源控制。3、公共组织领导权力影响力的表现形式外显式权力影响主要包括以下形式：第一种是强制。第二种是程序化的制度。第三种是利益交换。第四种是说服教育。公共组织内隐式权力影响力方式主要有以下两种：一是组织的生态环境。二是组织氛围和人格感召。首先，充分营造积极向上的组织气氛是实现公共组织领导权力影响力的一个重要方面。在一个充满温馨、团结友爱、关系和谐的公共组织大家庭中，出于对组织氛围的维护和留恋，任何一个组织成员都无法对组织对他的要求简单地表示拒绝，一般都能够自觉地把自己的行为方式纳入组织所需要的轨道，接受并且按照组织的意图进行活动，组织也因此而实现了其对成员的权力影响力。其次，榜样的力量总是无穷的，人格的感召力是组织实现内在权力影响的重要手段。一般说来，如果组织有意识地以某一具有高尚人格的榜样作为所有成员学习和效仿的楷模，凡是富有理性的组织成员必定都会愿意接受他的影响。二、公共组织决策（一）决策观念的形成与决策在公共组织中的作用：作过程种的一些存在问题找出适当的解决办法。对公共组织而言，决策应该是公共行为先导，也是对公共组织进行有效管理的最重要的职能。在公共组织实施管理的过程中，公共组织的管理者总是要根据组织现有的存在状态，对下一步的发展作出具体的规划，或者是针对公共组织在运（二）公共组织的“有限理性决策”西蒙认为，无论是从决策者自身而言还是对决策对象的信息占有来说，人们决不可能达到“全知全能”的完全理性境界，因此，西蒙的“管理人”假设有两大基本特征：一是他寻求的是满意而不是最优，因此，他用不着去考虑一切可能的备选行动方案；二是他将世界看成是近乎空旷的，因而不去考虑事物之间的一切相互联系。基于这种假定，西蒙指出：从决策者的决策过程来看，任何一个决策者只是具备部分理性，他们在本质上具有追求理性的倾向和企图，但是却永远不能达到对所要决策对象信息的全部占有；另一方面，与决策相关的信息本身也是有限的。因此，人们只需要对决策对象现有的有限信息加以权衡，从中找到“令人满意的”决策方案即可，而不可能真正做到对决策方案的“最佳”或“最优”。（三）公共组织决策程序公共组织决策的程序一般有决策问题的界定、决策目标的确立、决策信息的整理和决策方案的设计、决策效果的预测和决策方案的选择与实施等五个具体步骤。1、决策问题的界定对公共组织来说，决策问题的界定是决策过程的起点。公共组织所要进行决策的问题应该是有关社会公众公共利益的、已经列入政府议事日程的重大社会问题，其决策结果的显性的直接表达形式就是公共政策，即公共组织一旦作出了决策，那么这一决策的内容也就成为公共组织所要实际执行的公共政策。就公共政策的性质来看，它显然是属于宏观性决策。2、决策目标的建立公共组织在意识到所需解决的公共问题后，就必须确定采取相应的方案所达到的期望效果。公共组织决策目标的确立是决策制定中十分重要的一环，它不仅是今后公共组织将要为之而奋斗的方向，而且也是衡量组织工作成效的标准，更重要的是它是所有组织管理活动开展的轴心。3、决策信息处理与方案设计公共组织在明确问题之所在及其决策目标的同时，就应该着手进行对决策对象信息的收集整理工作，以便为决策方案的形成作出准备。收集和处理决策信息对于公共组织决策而言也是十分重要的环节，如果忽视这一环节，决策也就失去了其客观性的科学依据。4、决策效果的预测公共组织决策效果的预测是指在决策设计方案确定的前提下，对决策设计一旦选定、实施后可能会发生的正反两方面情况作出恰当的估计。它是在决策方案最终选择之前，对决策方案可行性的一种权衡。5、决策方案的选择与实施决策方案的选择是公共组织在决策方案设计并经过充分论证的基础上，对各种备选方案进行评价、比较和权衡，从中选出一个令人满意的方案作为实施的依据，它是在决策正式实施之前对所有备选方案的最终确定程序。第三节公共组织的执行、沟通和协调一、公共组织的执行:执行即执行决策，是公共组织把先期进行的决策结果放到实际工作中加以具体实现的阶段，也就是我们通常所说的“付诸行动”，即把理论放到实践中具体落实，检验决策是否满足对公共组织为公共事务服务的要求。公共组织只有在把所选择的决策落实到具体的实施、执行阶段，一个完整的决策过程才算真正从理论走向实践，同时又是一个新的环节的开始。所以，执行在公共组织管理中具有十分重要的地位，唯有执行才能把决策目标化为现实，换句话说，哪怕是再好的决策，如果不把它落实到执行的阶段将会变得毫无意义。二、公共组织的沟通3、沟通的功能第一，沟通是公共组织科学地制定决策目标的基础。一项科学、正确决策的作出，需要决策者掌握足够的信息，在此基础上对信息进行传送与解析，最后才能够作出选择。第二，沟通是公共组织有效地实现控制的基本手段。公共组织要想使组织能够保持有效的功能和顺利的发展，就必须保证上下齐心协力，不能变成“上有政策，下有对策”，同时也要对决策执行过程的偏差进行及时的调整。第三，沟通是公共组织保持良好人际关系的催化剂。第四，沟通也可以保持公共组织内外关系的协调。公共组织首先要保证其内部的各个部门之间相互关系的顺畅、工作关系的协调；同时，公共组织还要与组织以外的其他公共组织保持有机的联合和协调、沟通，不断地从其他的公共组织中取得先进的经验，以增进自己对组织的科学性管理。三、公共组织的协调协调，是指公共组织为了实现组织的目标，对公共组织各个管理部门之间、管理人员之间以及各项管理工作之间进行连续性规范与调节的过程。它有三个层面的意思：从协调的对象范围来看，包括本单位内部的协调、与上级主管部门的协调、与有关单位的协调、与各个管理部门具体工作人员的协调等等；从协调的时间来看，它是属于一种不能间断的工作，公共组织协调贯穿于管理工作的全过程，管理过程的各个阶段都需要通过协调来有效地发挥各自的功能；从协调的根本目的来看，协调的最终目的在于公共组织预期目标的完整实现。从本质上说，公共组织的执行机制与沟通机制作用的发挥也都是协调的结果。第三节公共组织的反馈、监督和控制一、公共组织反馈：公共组织在由决策的制定进入到具体的实施阶段的时候，就必须随时进行信息的跟踪和评价，以查明所实施的行动是否与组织的目标相一致，是否正在趋向目标。所以，公共组织的反馈实际上就是决策执行过程信息的反馈。反馈在公共组织管理与运作的过程中具有为组织决策的调整提供信息重要作用。实际上，公共组织决策过程、执行过程、协调过程是否真正地达到了预期效果的有关信息，都需要在公共组织管理程序中形成回路，反馈到公共组织管理与运作的上一个步骤，同时也对下一步的执行情况具有指导意义。二、公共组织监督1、公共组织监督的含义、作用与特点公共组织监督是指政党、政府、社会团体和全体公民对公共组织的管理者在社会公共事务管理的过程中是否合理、合法所进行的监察与督导。公共组织监督的含义包括三层意思：一是说明了公共组织监督主体的多元性；二是指出了公共组织监督的客体多层次性；三是表明了公共组织监督的具体内容。2、公共组织监督的原则与基本方法第一是合法性原则。合法性原则是其首要的条件。它有三个层面的意思：一是公共组织管理监督主体的权力是法律赋予的；二是监督活动必须严格以法律为准绳；三是监督方式必须符合法律规定。第二是公正性原则。监督必须切实保证监督工作具有权威公正性。在具体的措施上，要加强监督工作的透明度，，接受群众的监督与管理，以期提高公民对公共组织管理的信任度，增强监督管理工作的效力。第三是连续性原则。监督的连续性是公共组织监督的特点之一，也是公共组织监督的一个基本原则。第四是时效性原则。第五是全面性原则。三、公共组织控制1、公共组织控制的概念、类型及其功能一般意义上的控制，是指组织在实现预定目标的过程中对组织运转方式施加影响的一种行为。公共组织的控制，是指公共组织在实现目标的过程中，公共组织管理的主体通过检查、督促、调节和纠偏等等活动对组织管理的全过程施加影响的管理活动。它所要解决的问题是：如何把公共组织具体的运作与它的最终目标结合起来，在管理过程中当好“舵手”的作用。事实上，公共组织的控制就是公共组织权力行使的过程，公共组织管理过程中的反馈与监督，在本质上都是属于控制的范畴。控制的类型第一，按照控制实施的时间关系，我们可以把控制分为事前控制、事中控制和事后控制。第二，按照公共组织存在的方式，可以把控制分为正式控制和非正式控制。第三，按照公共组织控制的表现形式，可以把控制分为内在控制与外在控制。内在控制也是自我控制；外在控制则是属于某种强制性控制的方式2、公共组织控制过程（1）确定控制标准。（2）实施绩效评估。（3）落实纠偏措施。