营运基金的运作

RP02/02-03營運基金的運作營運基金的運作營運基金的運作營運基金的運作2003年年年年2月月月月18日日日日林潔儀林潔儀林潔儀林潔儀立法會秘書處立法會秘書處立法會秘書處立法會秘書處資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部香港中區花園道香港中區花園道香港中區花園道香港中區花園道3號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈5樓樓樓樓電　　話電　　話電　　話電　　話:(852)28698343圖文傳真圖文傳真圖文傳真圖文傳真:[phone]網　　址網　　址網　　址網　　址:電子郵箱電子郵箱電子郵箱電子郵箱:[e-mail]目錄目錄目錄目錄頁頁頁頁研究摘要研究摘要研究摘要研究摘要第第第第1部部部部——引言引言引言引言1背景1研究範圍2研究方法2第第第第2部部部部——營運基金營運基金營運基金營運基金：來源及發展情況：來源及發展情況：來源及發展情況：來源及發展情況3營運基金作為聯合王國管理改革的其中一環3管理改革建議3創立執行機構及擴大營運基金制度3香港引入營運基金的情況4香港的公營部門改革4營運基金的性質及法律依據5設立營運基金的準則6聯合王國6香港6營運基金與傳統政府部門的分別7聯合王國7香港8第第第第3部部部部——香港的土地註冊處營運基金香港的土地註冊處營運基金香港的土地註冊處營運基金香港的土地註冊處營運基金11背景11人手安排11人手安排的彈性及私人機構的專業知識11員工人數及開支12市場結構12收費13財政目標及成果13服務目標及成果14目標及表現14員工獎勵計劃15客戶的意見15新增及改良的服務及產品15公眾問責性16第第第第4部部部部——郵政署營運基金郵政署營運基金郵政署營運基金郵政署營運基金18背景18人手安排18人手安排的彈性及私人機構的專業知識18員工人數及開支19市場結構19收費20財政目標及成果21服務目標及成果23目標及表現23員工獎勵計劃24客戶的意見24新增及改良的服務及產品24公眾問責性25第第第第5部部部部——機電工程機電工程機電工程機電工程營運基金營運基金營運基金營運基金27背景27人手安排27人手安排的彈性及私人機構的專業知識27員工人數及開支28市場結構29收費29財政目標及成果30服務目標及成果31目標及表現31員工獎勵計劃31客戶的意見32新增及改良的服務及產品32公眾問責性33第第第第6部部部部——英國測繪處英國測繪處英國測繪處英國測繪處營運基金營運基金營運基金營運基金35背景35人手安排35人手安排的彈性及私人機構的專業知識35員工人數及開支36提早退休計劃37市場結構37收費37財政目標及成果38服務目標及成果39目標及表現39員工獎勵計劃40客戶的意見40新增及改良的服務及產品40公眾問責性41部長41處長42發表文件42第第第第7部部部部——英國土地註冊處英國土地註冊處英國土地註冊處英國土地註冊處營運基金營運基金營運基金營運基金43背景43人手安排43人手安排的彈性及私人機構的專業知識43員工人數及開支44市場結構44收費45財政目標及成果45服務目標及成果46目標及表現46員工獎勵計劃47客戶的意見47新增及改良的服務及產品47公眾問責性48大法官48土地註冊處總處長49發表文件49第第第第8部部部部——提高效率及服務質素的其他方法提高效率及服務質素的其他方法提高效率及服務質素的其他方法提高效率及服務質素的其他方法50英國的執行機構50英國在控制公共開支方面的新機制51香港在提高效率及控制公共開支方面的新機制52資源增值計劃52節用投資戶口52非公務員合約僱員計劃及自願退休計劃53整筆撥款53營運開支封套54第第第第9部部部部——分析分析分析分析55提供服務的成本55員工人數55釐定薪酬及服務條件的權力56改善服務質素56私人機構的專業知識56服務目標及成果57衡量營運基金的成本效益57市場結構57收費58財政目標及成果58公眾問責性58向立法機關及公眾問責58成立營運基金以外的其他選擇59檢討運作模式59提高服務效率及成本效益的其他方法59須考慮的事項60附錄附錄附錄附錄62參考資料參考資料參考資料參考資料71-----------------------------------------------------------------------------------------------立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語文文文文。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存。。。。研究摘要研究摘要研究摘要研究摘要營運基金營運基金營運基金營運基金的性質及目的的性質及目的的性質及目的的性質及目的1.營運基金的概念於70年代初源自聯合王國(英國)，而香港藉通過《營運基金條例》於1993年引入此概念。營運基金是一個根據法律設立的財務及會計架構，以便政府部門或部門其中部分可以採用私人機構經常使用的若干會計及管理方法。2.營運基金以自負盈虧的方式運作，並且無需就其成立後的日常運作經費，向立法機關要求撥款。在決定一個部門能否以營運基金的形式運作時，最主要的考慮準則是該部門的營運能在一段合理的時間內達致收支平衡。3.設立營運基金的用意在於透過體制上的轉變，使資源管理有適當的靈活性，從而孕育新的工作文化，以改善服務質素及提高成本效益。選定選定選定選定營運基金營運基金營運基金營運基金的運作的運作的運作的運作4.此項研究選定5個營運基金作為探討的對象，包括3個香港的營運基金(土地註冊處營運基金、郵政署營運基金及機電工程營運基金)以及兩個英國的營運基金(英國測繪處營運基金及英國土地註冊處營運基金)。5.在5個選定的營運基金當中，除郵政署以外，其餘均在使用營運基金形式運作以後，成功減少公務員人數及員工總人數。雖然此等部門已成功控制員工人數，但員工開支仍持續上升，並佔其運作開支一半以上。香港的公務員薪酬及服務條件由中央劃一釐定，而英國的營運基金總裁獲賦權訂定首長級以下公務員的薪酬及職級架構。6.為改善服務質素，英國的營運基金日漸趨向從私人機構引入商界經驗。在英國，營運基金的總裁及部分其他高級人員透過公開招聘委任，非執行董事亦從私人機構招攬。在香港，營運基金的總經理則從公務員隊伍中選拔。7.此項研究所探討的營運基金，均已達到及超越大部分的服務表現目標，並設有各種渠道與主要客戶溝通。然而，第三者或服務使用者沒有正式參與訂定此等服務表現目標。8.除了機電工程營運基金以外，選定營運基金所提供的服務及產品，在很大程度上壟斷市場。市場競爭並不存在。9.在香港，土地註冊處營運基金各項收費的調整須經立法會審議，而郵政署只有部分收費的釐定，須取得立法會的批准。其餘3項選定的營運基金(包括英國的營運基金)在釐定各項收費時均無須獲得立法機關批准。10.在選定的5個營運基金當中，有兩個營運基金在一段時間內未能達致收支平衡，以及未能達到有關的目標回報率。其餘3個營運基金均超出其目標回報率。11.營運基金的《概要協議》旨在清楚界定營運基金主管及有關的部／部門／政策局的主管各自承擔的責任。在英國，營運基金的《概要文件》備存於國會上、下議院的圖書館，而香港則沒有公開《概要協議》內容的安排。12.香港推行主要官員問責制以後，政策局就營運基金的政策工作，在局內有不同的分工。在工作的層面上，政策局局長負責整體的政策，而常任秘書長則掌管管理及行政性質的職務。營運基金的總經理向常任秘書長直接匯報有關運作方面的事宜，並透過常任秘書長要求政策局局長指示政策方向。13.此項研究所探討的兩個英國營運基金，每5年會進行一次檢討，以研究營運基金應以現行模式運作，還是應採用其他架構運作，以便更有效地達到部門的目標。香港則沒有進行類似性質的定期檢討。提高效率的其他方法提高效率的其他方法提高效率的其他方法提高效率的其他方法14.除設立營運基金以外，英國於80年代末期引入執行機構的運作模式，以提高效率及服務質素。執行機構享有營運基金大部分的靈活性，但執行機構並非財政自給，無須面對市場競爭。15.除了把部門分割出來，以成立營運基金及執行機構外，英國及香港政府均訂有其他提高效率的措施。近年來，政府部門可更靈活及自由地管理資源。在英國，當局制訂開支計劃及明確訂定向部門分配3年所需的資源，使政府部門在制訂財政預算方面有更明確的方向及更大的靈活性。香港推行的節用投資戶口、整筆撥款、非公務員合約僱員計劃及自願退休計劃亦可起類似的作用。營運基金的運作營運基金的運作營運基金的運作營運基金的運作第第第第1部部部部——引言引言引言引言1.背景背景背景背景1.1在財經事務委員會2002年6月3日的會議席上，政府就設立差餉物業估價署(下稱“估價署”)營運基金的建議進行簡介。政府相信，此項建議對估價署及社會均有利(表1)。政府當時的目標是讓擬議的營運基金於2003年7月1日開始運作。表表表表1——政府認為擬議的估價署營運基金有以下的主要好處政府認為擬議的估價署營運基金有以下的主要好處政府認為擬議的估價署營運基金有以下的主要好處政府認為擬議的估價署營運基金有以下的主要好處對估價署而言對估價署而言對估價署而言對估價署而言對社會而言對社會而言對社會而言對社會而言•能夠以較商業化的模式運作，提供優質、快捷和創新的服務及拓展新的服務。•讓估價署可迅速及有效地回應，就改善現有服務及推出新服務與日俱增的需求。•進一步推動以客為本的服務文化，以期在效率及成本效益方面取得顯著及持續的改善。•估價署可以利用其物業資料庫，為資訊流通更廣及日趨透明的物業市場提供支援。•提高效率及生產力。長遠而言，應能減省成本及人手。•及早承擔所有成本的問責性。•以共同的理想和身份，推動管理層和員工集中注意服務質素和持續改善服務。1.2在同一會議席上，財經事務委員會要求立法會資料研究及圖書館服務部就營運基金的運作情況進行一項研究，以便事務委員會就擬設的估價署營運基金進行討論。立法會秘書處營運基金的運作資料研究及圖書館服務部第2頁2.研究範圍研究範圍研究範圍研究範圍2.1是項研究涵蓋香港下列的營運基金：•土地註冊處營運基金；•機電工程營運基金；及•郵政署營運基金。2.2由於營運基金的概念源自聯合王國(英國)，是項研究亦會探討英國的兩個營運基金：•英國土地註冊處；及•英國測繪處(大不列顛的國家測繪機關)。2.3選定的營運基金被視為可跟估價署相類比。香港的土地註冊處及英國的土地註冊處同樣提供支援服務，並備有完善的資料庫。這兩個營運基金的服務性質及競爭優勢與估價署相若。擬設的估價署營運基金與機電工程營運基金類似，大部分的收入會來自政府政策局、政府部門及公共機構。至於郵政署，該署積極利用營運基金財政上的靈活性，以拓展商機。英國測繪處是大不列顛負責官方測量及地形繪圖工作的政府部門，是營運基金在英國運作的另一例子。2.4本研究探討選定營運基金的下列範疇：•人手安排；•市場結構；•收費；•財政目標及成果；•服務目標及成果；及•公眾問責性。3.研究方法研究方法研究方法研究方法3.1是項研究採用案頭研究的方法，包括從互聯網上檢索資料、參考文獻及分析，以及與有關各方互通函件。本