国家技能振兴战略

国家技能振兴战略TheNationalStrategyofDevelopingTechnicalandVocationalTraining提要：本文是作者1999年3月应邀为全国教育科学规划办公室主持的丛书《面向21世纪我的教育观·职业技术教育卷》撰写的文稿。根据主办方面的要求，当时用的题目叫《我的职业教育观》。文中主要观点和大部分内容均引自作者主持的劳动部1997-1998年度部级课题《国家技能振兴战略》的主报告纲要《建设国家职业资格体系，实现国家技能振兴战略》（由张小建指导，陈宇、陈李翔合写，陈宇主笔）。这一次在本书刊出时恢复使用原课题标题，同时由作者根据近年来的工作发展作了进一步的调整补充。从经济活动和人力资源开发的相互关系出发，研究职业教育培训是作者理论思想的一个主要特点。作者在深入剖析我国传统教育培训制度存在的方向性偏差的基础上，从理论高度阐明，经过多年的实践，建构面向21世纪的新型职业教育培训体系--国家职业资格体系的时机已经成熟。国家职业资格体系是与国家学历文凭体系并重的我国人力资源开发的支柱；是一个以职业活动为导向，以职业能力为核心的全方位的人力资源开发体系。它直接服务于劳动力市场，服务于企业经济活动。它的建设对推动国家经济发展、实现充分就业和促进科学技术迅速转化为现实生产力有至关重要的作用。本文全面而概括地论述了国家职业资格体系的指导思想、基本框架、整体结构、以及各个主要部分的设计目标和运行原则。可以把本文看作是作者近十年来研究我国国家职业资格体系的一个小结。1．背景和目标1.1．经济发展与人力资源开发经济是国家的本质，是一切社会活动的基础和中心。从本世纪末到21世纪中期，是我国实现经济起飞、民族中兴，完成社会主义现代化建设第三步战略目标的关键时期。这一时期经济体制、产业结构和经济增长方式将发生重大变革，经济活动的质量和规模将有根本性飞跃，与此相应的社会生产结构和职业结构也将发生重大变化。国家人力资源开发必须紧紧围绕经济活动这个中心，始终把为经济发展服务作为自己的主要目标。在新世纪到来之际，经济全球化的潮流和新经济的兴起，引发了争夺新世纪发展制高点的国际竞争。初现端倪的知识经济与传统工业经济的重大差异，不但表现在生产规律和经济增长方式正在发生深刻变化；表现在世界范围内经济资源和社会财富正在重新分配；而且表现在知识经济促使人重返生产活动的中心，在人和物这两个因素的力量对比中，人重新占据优势成为主导力量。权力和财富开始向人力资本、特别是优质人力资本倾斜。物质资本追捧人力资本，人力资本支配物质资本已经成为新时代的主要特征，人力资源在经济增长中的决定性作用表现得越来越强烈。这些因素都导致了社会发展对人的素质和能力提出了新的、更高的要求。正如世界银行在最近发表的《中国21世纪教育发展战略目标政策报告》中所指出的：一个国家的经济实力将更多地取决于其开发利用和管理人力资源的能力。技能已经取代其他因素，成为全球化经济竞争优势的基础性因素。①因此，制定正确的国家人力资源开发政策已经成为每一个国家在制定跨世纪发展战略时的首要任务。我国自然和物质资源匮乏，主要自然资源的人均占有量均低于世界人均水平，生态环境在无序化的产业增长过程中受到严重污染和破坏，因此，经济发展再也不能走传统的、粗放的、依靠大规模物质资源投入，以及牺牲生态环境为代价的老路。降低物质资源的投入数量，提高物质资源的利用效率，提高生产的科学和技术含量，建立新的经济增长模式，已经成为当务之急。为了实现这一目标，我们不但需要科学和知识，而且需要技术和技能。科学和知识是生产力，技术和技能同样是生产力。任何科学和知识都必须通过技术和技能得到实现；任何科学和知识都只有通过处于生产第一线、直接为社会提供产品和服务的职业劳动者之手，才能转化为现实的生产力。从历史发展的角度看，我国仍处于工业化的初期，建立高产出的种植业、发展高效率的制造业、培育高质量的服务业，是当务之急。即使到了未来的时代，无论社会生活怎样演变，人最终消费的只能是产品和服务。人并不能直接消费科学和知识。科学和知识的意义在于，它们能够大大提高人们生产制造产品的效率，提高人们提供服务的质量，以及大大降低生产的成本和资源的消耗。只要人们最终需要的是各种各样的产品和服务，人们就永远需要各行各业的职业劳动者。培养和造就一支高素质的，掌握了先进操作技术、具备了熟练职业技能的劳动者队伍，是我们的战略任务。我国人口众多、基数庞大，即使采取严厉控制措施，人口增长的势头仍将持续半个世纪，人口的零增长要到我国人口总量达到15亿以上时才能实现。显然，由此带来的总量过剩性失业压力将长期存在。现代化过程中的经济结构调整将导致数以亿计的农村劳动力向城市地区和非农产业转移；由于产业、行业和职业的发展不平衡，城市劳动力也将面临大规模转产、转业、转岗运动。在这一过程中，结构性失业压力也将长期存在。五十年来我国就业工作的经验表明，一切扩大就业空间的努力都必须和提高就业质量紧密结合。劳动者能不能获得长期稳定的就业位置，最终取决于他是不是具有这个职业、工种或岗位需要的工作能力。而劳动者适应劳动力市场需要的能力的获得主要依赖于教育和培训，依赖于社会对人力资源的开发。就业问题从来就不是单纯的经济问题。在财富和权力向优质人力资本倾斜、人的能力差异越来越影响人的社会地位和经济收入的今天，教育培训也将成为平衡社会财富分配、消除收入差别悬殊的重要手段。发展是硬道理，吃饭也是硬道理。为了实现经济发展、充分就业和社会公正的目标，首要的任务就是全力开发我国最丰富的资源--人力资源；全力提高人的素质和能力，提高劳动者的知识水平和技能水平。人力资源开发是未来国家经济增长、充分就业和社会安定的主要支柱，中国未来社会经济发展只能走依托人力资源开发的道路。1.2．教育改革教育培训事业是人力资源开发的核心。近几十年来，我国教育培训事业迅速发展，为提高整个民族的基本素质，普及文化知识做出了重大贡献。但是，也应当看到，有着二千年悠久历史的我国传统教育基本上是一种服务于封建等级制度的身份教育，特别是隋唐以来培养了十万进士、百万举人的科举制度，可能在文官遴选上有其不容抹煞的历史地位，但是，作为一种教育制度，把整个社会精英层引导到读经史子集、做八股文章，走学而优则仕的路上，严重制约和阻碍了社会生产力的进步和发展，以至连满清政府在康有为、梁启超、张之洞等许多有识之士的推动下，都认识到其严重危害而在一百年前将其废除。但是，它给我们留下的沉重历史包袱却长期存在着。特别是经济体制改革以来，我国教育培训体制脱离经济、脱离生产、自我循环、自我服务，远远不能满足社会主义市场经济发展需要的弱点暴露得越来越突出。以高考为核心，以应试为特征，以社会分层为主要功能的我国现行教育制度的种种弊病，受到社会各界广泛批评，甚至被指称为新型科举制度。教育必须改革。我国的教育培训事业只有在经济改革中，才能找到自己改革的方向；只有在促进经济发展中，才能找到自己发展的道路。教育培训事业一定要坚决转移到为经济发展和生产力发展服务的轨道上来，教育观念和思想、教育体制和结构、教育内容和方法，都需要作出适应社会主义现代化建设要求的全面改革。1.3．职业技能开发从经济工作和劳动工作的角度，我们把直接为经济发展和劳动力市场需求服务，对我国数量最大、素质较低的后备和在职劳动力进行的职业教育培训工作，以及与之密切相关的职业技能鉴定、职业技能竞赛、技术技能人才选拔表彰和职业资格认证等工作统称为职业技能开发。职业技能开发是劳动保障事业的重要支柱，是连接教育和生产的纽带，是促进就业和经济发展的战略手段。几十年来，我国的职业技能开发事业取得过辉煌的业绩，为国家经济发展和充分就业立下功劳。但是，我们也应当看到，当前职业技能开发事业的发展存在着种种困难和障碍。中国传统社会心理和等级意识中长期潜藏的鄙薄职业技术教育的观念，严重阻碍了国家技术技能人才的培养。职业教育培训本身也长期存在着照抄照搬普通教育模式，缺乏独立目标，缺乏完整体系的弊端，教学活动突出理论、轻视技能，突出知识、轻视操作，培养出来的人不能适应职业劳动的要求，不能迅速形成生产力。与经济和社会发展的迫切需要相比，当前，对后备和在职劳动力的职业技能开发，已经成为整个人力资源开发中最薄弱的环节。劳动者的操作性、生产性技术和技能严重短缺，阻碍了劳动者的就业和在产业结构调整中再就业的实现，成为当前出现的大量失业和下岗现象的一个重要导因；同时，企业的技术技能人才严重不足，也已经导致企业内部人力资源结构不合理，先进的科学技术、工程设计和现代管理难以迅速转化为高质量的产品或服务，严重影响了企业的经济竞争力。因此，如何将我国数量最大的低素质劳动力转化为高素质技术技能人才，这个问题已经成为我国人力资源开发的一个核心问题，成为促进充分就业、促进企业发展，实现国家经济振兴的关键问题。根据当前形势，中国一旦加入世界贸易组织，面临更剧烈的国际经济竞争和较量，特别是人力资本之间的较量，劳动者基本素质和技术技能水平与发达国家的巨大差距会进一步充分显露出来。如果今天我们对这一点缺乏前瞻性和预见性，我们终将会受到市场这只无情的、看不见的手的严厉惩罚。中国不但需要一支杰出的科学家和工程师的队伍，中国同样需要一支优秀而强大的技术技能员工大军。在一个以工人阶级为领导阶级的社会主义国家，为处于生产和服务第一线的广大工人开辟发展和成才的通道，不但具有重大经济意义，而且具有重大政治意义；在促进社会稳定、社会公正和社会进步方面，有不可估量的作用。我们要打破传统思维方式，更充分地估量职业技能开发在新世纪发展中的地位、影响和意义，制定国家技能振兴计划。加大各个主要环节的政策支持和技术保障，为迎接新世纪的到来培养和造就数以亿计高素质、高技能的劳动者，以及数以千万计的各类职业需要的专门技术人才。2．国家职业资格制度2.1．资格认证制度的战略调整在人力资源开发活动中，资格认证具有特殊重要的地位，它引导着人力资源开发的方向。过去很长一个时期，我国在资格认证上实行单一的学历文凭制度，不但严重妨碍和限制了人力资源在不同层次和不同领域的发展，造成不应有的社会分层分化，而且造成了经济结构与人力资源结构的失衡。为学历文凭制度服务的现行升学考试制度将国民教育带上了应试教育的歧路。整个国家被一个高考热和升学率所困扰。学校、老师、家长、学生都陷到那个漩涡中不能自拔。教育真正的功能完全被扭曲。事实证明，传统的教育及其考试制度已经走到了自己的尽头。为了从根本上改变这种被动局面，建立起科学的国家人力资源开发新体系，党和政府一方面推动了以批判应试教育，倡导素质教育为主题的教育改革，另一方面对我国人力资源资格认证体系和政策做出战略调整。1993年10月党的14届3中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：要把人才培养和合理使用结合起来，要制定各种职业的资格标准和录用标准，实行学历文凭和职业资格两种证书制度。中共中央的这个具有历史意义的决定，首次正式提出了在我国建立职业资格证书制度的思路，从制度建设和政策导向上扭转了我国教育培训事业长期存在的单纯追求学历文凭的偏向，为从根本上解决我国教育不适应社会经济发展要求的矛盾开辟了新的道路。其后，在《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国职业教育法》中，都对实行职业资格证书制度做出了明确规定，从国家基本法律的角度确立了我国职业资格证书制度的法律地位，使我国人力资源的资格认证体系开始得到根本改造。2.2．学科教育与职业教育从总体上讲，教育可以分成三个部分：基础性教育、学科性教育和职业性教育。基础性教育是学科性教育和职业性教育的共同基础。基础教育完成后，教育有两大发展方向：一个是按照科学体系的内在逻辑，在学科领域中发展；另一个是按照生产活动的自身规律，在职业领域中发展。学科性教育更侧重于理论、知识和学术的严谨和完整，是推动科学发展的武器。而职业性教育更侧重于生产和工作的实际需要，直接服务于经济和生产活动，是推动科学转化为现实的生产力的武器。我国过去只注重学科性教育，忽视职业性教育，把它作为普通教育的拾遗或补充。