我国扶贫开发工作战略定位研究

我国扶贫开发工作战略定位研究摘要：减少和消除贫困问题,是我国政府一直高度关注和重视的重大问题。在全面建设小康社会和构建和谐社会重要历史阶段，我国贫困问题出现了农村贫困与城市贫困并存、绝对贫困与相对贫困并存、区域贫困与插花贫困并存、物质贫困与精神贫困并存的新特征。特别是在全国农村建立低保制度之后，扶贫开发的社会功能发生深刻变化，应按照科学发展观的要求，把“减少贫困，缩小差距，促进和谐”作为当前和今后一个时期的战略任务，并据此对扶贫开发方针原则、目标任务、扶持对象、政策措施等进行完善和调整，以提升扶贫开发工作水平。关键词：扶贫开发战略定位方针原则措施对策贫困是世界著名的三大难题（贫困和人口、污染）之一，一直困扰着人类经济和社会发展；反贫困是人类面临的一项共同的历史任务。联合国千年发展目标是让全球贫困人口到2015年时减半，并调整了减贫方略。中国是世界上最大的发展中国家，始终致力于反贫困，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，创造的经验成为全球反贫困的成功“范例”，但中国反贫困的任务仍相当艰巨。进入新世纪，党的执政理念和中国特色社会主义建设指导思想不断丰富和发展，对扶贫开发工作提出了新的更高要求。扶贫开发工作的外部环境发生极大变化，出现了许多新情况、新问题和新特点。因此，我国扶贫工作必须进行战略新定位，创新机制和体制，以适应新形势的新要求。一、新的发展形势要求对扶贫开发工作进行新的战略定位当人类文明和科技登上一个新的层面的时候，世界范围内的贫困问题却日益严重地摆在了人们面前。联合国将消除贫困作为近年的重要议题，全力推进世界反贫困进程。我国正处于社会主义市场经济不断完善、现代化事业加快推进、全面建设新农村和小康社会、构建和谐社会的新的历史阶段。在国际国内新的历史背景下，只有正确分析和把握当前扶贫开发面临的新形势，才能对新阶段扶贫开发工作进行科学的战略定位。（一）国际社会反贫困趋势。发达国家和发展中国家反贫困策略有差别，不同国家反贫困策略各有侧重点。1、发达国家反贫困策略。发达国家普遍做法有三种：一是建立福利制度（如社会保险制度和救助制度），保证低收入或贫困群体获得基本生活条件。二是反贫困计划。针对特殊贫困群体的实际情况，实施由政府组织及社会各界广泛参与的旨在提高贫困群体就业和收入水平的反贫困计划，直接“向贫困挑战”。三是中央政府采取一系列的政策措施帮助贫困地区开发，缓解落后地区的贫困危机。美国对西部和南部地区开发的政策主要有：建立健全法律制度，提供经济机会，培育自我创新能力；主要依靠市场解决区域差异问题，中央承担有限责任；发挥财政支持的作用；培育经济增长中心带动区域发展。英国通过鼓励迁移、财政援助、实施补贴、支持企业到落后地区开发等措施推动落后地区发展。日本则通过立法和采取财政政策、金融政策支持落后山区和人口过疏地区加强环境整治、基础设施建设和经济开发。2、发展中国家反贫困策略。发展中国家是沿着经济增长——直接进攻战略的轨迹反贫困。印度首先是通过“绿色革命”发展农业来解决粮食问题和贫困问题；20世纪70年代以后又实施“缓解农村贫困计划”，政府从初等教育、成人教育、农村医疗卫生和乡村道路、电力、供水、住房等方面帮助发展，而且还有粮食援助、信贷资金、创造就业机会等政策。印度尼西亚、泰国和印度基本差不多，都是在农业发展基础上为农民提供就业机会，增加收入。拉丁美洲是实施“不平衡增长——发展极”战略的典型地区，巴西最为突出。3、国际组织反贫困策略。联合国的目标是让全球贫困人口到2015年时减半，建立一个没有贫困，没有贫困带来痛苦的世界。为实现这一目标，世界银行提出了21世纪参与性减贫方略，即“机遇、赋权与安全保障”。“机遇”就是扩大就业机会，通过市场和非市场的结合，使穷人积聚资产并提高资产的回报率，以扩大穷人参与经济发展的机会，增加他们的收入。“赋权”就是促进参与赋权，使国家制度对穷人更负责、对其需要作出及时反应，加强穷人在政治进程、地方决策和社区管理中的平等参与。“安全保障”就是建立社会保障机制，减少因疾病危害、经济灾难和暴力等对穷人造成的伤害，帮助穷人化解风险。因国情不同，发达国家、发展中国家的反贫困策略都有其自身特点，国际组织反贫困策略具有其普遍性特点，这些对我国扶贫开发工作都很有借鉴意义。最大的启示有三点：一是贫困不仅仅是缺乏收入，它是一种对人类发展的权利、寿命、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺，扶贫开发不应仅仅是解决贫困人口的温饱问题，还应包括维护贫困人口的基本权利和促进贫困人口的全面发展，让贫困人口享受经济社会发展的一切成果。二是解决贫困问题需要综合治理，既要注重直接瞄准贫困群体，采取有针对性的扶持措施；又要注重法制制度建设，还要注重扶持区域发展和经济增长，为贫困群体增收脱贫和发展提供机会和创造良好的外部环境。三是反贫困在发挥政府主导作用的同时，注重市场与非市场的结合，充分发挥贫困群体的主体地位作用，把能力建设放在重要位置。以上三点恰恰是当前扶贫开发工作需要加以注意和改进的。（二）我国经济社会发展战略思想发生重大调整。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央，进一步拓展了马克思主义理论新境界，提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村、建设创新型国家等一系列重大战略思想，这既是继续推进扶贫开发工作重要理论依据和强大思想武器，也是做好新阶段扶贫开发工作的更新更高的要求。1、科学发展观统揽扶贫开发工作新理念。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。这三个方面相互联系、有机统一，其实质是实现经济社会又好又快发展。这就是科学发展观的基本内涵。扶贫开发是建设有中国特色社会主义的一项伟大事业，其本质和第一要义也是抓发展，是解决贫困人口脱贫问题和促进贫困地区经济社会的发展。毫无疑问，我们抓扶贫开发、抓贫困地区的发展，必须坚持用科学发展观统领扶贫开发工作全局，把科学发展观作为扶贫开发和推动贫困地区经济社会发展管总的指导思想。以科学发展观统领扶贫工作全局和贫困地区经济社会发展全局，就要做到“四个坚持”：（1）坚持以人为本。扶贫开发要以贫困群体为工作对象，以促进人的全面发展为目标，把解决贫困群体的切身利益问题放在首位，坚持发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享。（2）坚持全面发展。扶贫开发和贫困地区要以经济建设为中心，全面推进贫困地区经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，实现经济发展和社会全面进步。（3）坚持协调发展。扶贫开发要按照“五个统筹”的总体要求，推进城乡、区域、阶层缩小发展差距，实现协调发展。（4）坚持可持续发展。扶贫开发要促进人与自然的和谐，避免掠夺式开发，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展、永续发展的道路。2、构建和谐社会引领扶贫开发工作新方向。建设一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，反映了十几亿中国人民创造美好生活的共同愿望。构建和谐社会，消除贫困是前提，缩小贫富差距是关键。古今中外的历史经验表明，贫困和贫富差距过大，是造成社会动荡和“富人不安心、穷人没希望、中产阶级不努力”紧张人际关系和自然关系失衡的重要根源。马克思指出，未来生产力的发展之所以是绝对必需的实际前提，是因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷的普遍化；而在极端贫困的情况下，就必须重新开始争取必需品的斗争，全部陈腐的东西又要死灰复燃。美国经济学家舒尔茨在《穷人的经济学》一书中指出：“一个社会的消费者中穷人太多、富人太富，迟早要出问题。”以“分配不公、两极分化、政局不稳、社会动荡”为主要特点的“拉美现象”，就是一个很好的佐证。前世界银行行长沃尔芬森在伍德罗·威尔逊国际中心发表主旨演讲时说,对于国际社会要实现的长期和平和安全目标而言,几乎没有比减贫更重要的事情了,但在大多数发达国家的国内政策中,帮助发展中国家减贫却被放在极不重要的位置。他警告说,如果看不到“发展”的进展与“和平”的进展之间的联系,那么国际社会也许有可能赢得反恐战争,但却难以赢得可以带来持久和平的反贫困战争。美国正义论大师罗尔斯认为，一个正义的社会，必定是一个尽可能使社会中处于最不利地位的多得好处、较少受损的社会。惟有如此，才能使穷者不仇、富者不惧，社会的稳定和谐才有长久保证。因此，贫困现象不消除、贫富差距不缩小，地区发展不平衡的问题不解决，构建和谐社会将无从谈起。中央作出构建社会主义和谐社会的重大决策，为扶贫开发提出了新任务、展示了新舞台、赋予了新内容。胡锦涛总书记指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”胡锦涛总书记这一科学论断说明，扶贫开发是构建和谐社会的重要内容和基础，构建和谐社会必须坚持不懈地抓好扶贫开发。由此可见，继续缓解农村贫困，增加贫困人口收入，促进贫困地区发展，缩小发展差距，是扶贫开发责无旁贷的历史重任，也是构建和谐社会的必然要求。3、新农村建设提升扶贫开发工作新要求。党的十六届五中全会明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。建设新农村，首先必须要消除农村贫困，改变贫困地区农村的贫穷落后面貌，这是建设新农村的基础和前提。湖北省贫困地区国土面积和人口分别占全省国土面积和总人口的57%和33%；贫困村有7519个，占全省行政村总数的26%。贫困地区的范围之大，贫困村的数量之多，是湖北省建设新农村不可回避的且必须面对的客观事实。不言而喻，新农村不可能建立在尚有大量贫困人口和大量贫困乡村的基础之上，这是一个基本的常识。因此，建设新农村特别是贫困地区建设新农村，必须把扶贫开发摆在更加重要、更加优先的位置。（三）新阶段扶贫开发工作呈现新的特点据统计，全国农村没有解决温饱的贫困人口由2001年底的2927万减少到2006年底的2148万，减少了779万；低收入贫困人口从6102万减少到3550万，减少了2552万。扶贫开发不仅解决了大多数贫困群体的温饱问题，为我国国民经济持续健康发展，为缓解区域城乡阶层差距扩大趋势，为促进民族团结、政治稳定、社会和谐，发挥了重要作用。尽管扶贫开发取得很大成就，但今后扶贫开发任务仍然很重。特别是在当前，扶贫开发呈现出一些新的特点，需要引起高度注意。1、农村贫困与城市贫困并存，扶贫开发任务依然繁重。到2006年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口达2148万人，低收入贫困人口达3550万人，二者合计5698万人。随着市场化改革的不断推进，中国的城市贫困问题日益严重。根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。学术界认为我国城镇贫困人口的规模应在1500万至3100万人之间，占中国城镇人口总数的4%—8%。根据亚洲开发银行《亚洲2005年关键指标》的数据，2003年亚洲6.21亿低于消费1美元标准的贫困人口中，有1.73亿生活在中国，总数在全球处在印度3.27亿之后的第二位。这些数据都显示，我国贫困人口绝对数量很大，农村贫困与城市贫困并存，扶贫开发任务相当艰巨。2、绝对贫困与相对贫困并存，贫富差距还在继续扩大。国务院扶贫办组织的大学生开展扶贫社会调查，455个贫困村的有关资料显示，2005年全国重点县劳动力文盲率高达12.7％；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1％。455个贫困村中，小学文化程度的劳动力占29.6％，初中文化程度的占34.5%，共计64.1％。2004年，贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力分别只占总数的13.5％和10.5％。贫困群体的弱势地位突出，收入差距不断扩大。2005年，全国重点县农民人均纯收入1723元，仅相当于全国平均水平3255元的52.9％。贫困农民收入上限与全国农民人均收入的差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。这种状况不仅不利于贫困群