我国西部大开发战略的新阶段和新内涵

1我国西部大开发的新阶段和新内涵魏后凯（中国社会科学院西部发展研究中心主任、研究员、博导）（本文载《中国金融》2004年第14期）今年3月，国务院颁布了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，该意见从10个方面对今后进一步推进西部大开发做出了具体安排，并提出了相应的政策措施。可以说，这是我国对实施西部大开发战略的一次重大调整，它进一步丰富了西部大开发战略的内涵，表明了我国实施西部大开发已经进入到一个新的阶段。一、我国西部大开发的成就与问题自1999年中央提出实施西部大开发战略以来，至今已接近5个年头。在过去的5年中，我国西部大开发正在按照国家的计划部署稳步地推进，尤其是在基础设施建设和生态环境保护方面取得了较大成就，这就为今后西部大开发的进一步推进奠定了良好的基础。到2003年底，国家共在西部地区新开工建设了50个重点工程，包括“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路、水利枢纽、交通干线、机场建设等，投资总规模达7300多亿元。其中，基础设施建设重点项目完成投资2000多亿元。中央财政性建设资金用于西部开发约3600多亿元，其中，长期建设国债资金2200多亿元。西部地区金融机构各项贷款余额增加9500多亿元。在国家政策的有力支持下，西部地区投资明显增加，基础设施和生态环境建设取得较大进展，经济增长速度逐步加快。自1999年以来，西部12省区市连续4年全社会固定资产投资增长率高于全国平均水平，也高于东部11省市。2000-2002年，西部12省区市全社会固定资产投资年均增长16.80%，既高于全国13.11%的平均水平，也2高于东部11省市12.47%和中部8省15.93%的水平。2003年，西部固定资产投资比上年增长30.7%，仍高于中部地区。从1999年到2003年，西部地区GDP增长速度已连续5年逐年加快，1999年为7.3%，2000年为8.5%，2001年为8.7%，2002年为9.0%，2003年已达到11.2%。西部与东部地区间GDP增长速度差距由1999年的2.49个百分点，缩小到2002年的1.65个百分点。然而，由于多方面的原因，当前在实施西部大开发战略的过程中也尚存在不少问题：一是实施西部大开发以后，虽然国家财政在西部地区投资明显增加，但国内民间资金和外商投资并没有相应地大规模跟进。从2000年到2003年，西部地区实际利用外商直接投资占全国比重由4.55%下降到3.22%。二是目前各地均把开发投资的重点放在基础设施和生态环境建设等领域，而对特色产业特别是加工制造业的发展没有引起足够的重视，导致西部工业化推进缓慢，工业竞争力和市场份额下降，使西部经济的长期发展缺乏必要的产业支撑。三是虽然西部经济增长速度在逐步加快，但在全国经济高速增长的宏观背景中，西部与东部地区之间的发展差距在进一步拉大，逐步缩小地区差距仍将是一项长期的艰巨任务。四是在改革开放方面，西部地区软环境建设尚存在较大差距，远不适应经济发展的需要，外商投资和出口占全国的份额呈不断下降的趋势，外向型经济发展十分缓慢，其对地区经济的拉动作用很小。五是国家在西部地区投资的一些大型项目，有的跟当地经济联系不够紧密，有的通过外地（主要是沿海地区）采购和承包，其对当地经济的带动和乘数作用并没有预期的那样大。二、当前西部大开发已经进入新阶段应该说，前5年我国西部开发还处于起步阶段，国家把重点集中在基础设施和生态环境建设方面，而且主要是依靠带标志性的大项目来推动的。无论是基础设施建设，还是生态环境的建设，都为今后西部开发奠定了一个较好的投资环境基础，为未来西部地区经济发展以及工业化和城市化的推进创造了一个有利条件。当然，客观地讲，前3一阶段的西部开发，既取得了较大的成效，也存在不少问题。针对这些问题以及对前些年经验的总结，国务院颁布了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》。该意见的颁布实施，表明我国实施西部大开发已由过去的起步阶段或启动期，进入到一个新的以政策“微调”为特点的战略调整阶段。在这一战略调整的新阶段，我国实施西部大开发的战略目标、方针和重大部署虽然不会改变，但在具体开发策略、相关政策措施以及侧重点上将会根据新情况进行适当的调整，也就是我们所讲的“微调”。所以说我国西部大开发已经进入到一个以政策“微调”为特点的新阶段，这主要有以下几方面的原因：首先，西部大开发是一个长期的过程。要实现中央提出的建设一个现代化的新西部目标，就必须分阶段有重点有计划地逐步推进。这样在实施西部开发的过程中，就必须根据情况的变化不断对政策进行适当的调整。其次，近年来在实施西部大开发的过程中，虽然取得了较大成效，但也存在不少问题。这样就需要针对这些问题，适时对某些政策进行适当的调整，以提高政策实施的效果。第三，过去西部开发的重点主要集中在基础设施和生态环境建设方面，在今后一段时期内，虽然这些领域仍然是开发的重点之一，但从长远发展看，如果西部投资环境改善了，而产业缺乏竞争力，居民收入仍然较低，国内外民间资本不能大规模进入，实施西部大开发的目标也只能是一句空话。第四，西部大开发作为国家的一项长期发展战略，必须走上法制化和制度化的轨道，从法律上明确西部大开发的地位以及相关制度和政策措施。三、新阶段实施西部大开发的新内涵在以政策“微调”为特色的新阶段，我国西部开发将进一步推进基础设施和生态环境的建设，尤其是要加快已经开工的青藏铁路、“西气东输”、“西电东送”、水利枢纽、交通干线等重大项目以及退耕还林、天然林保护、防沙治沙等生态建设工程的建设，使之尽快完工、尽快发挥更大的经济、社会和生态效益。我以为，至少在近中期内，4基础设施的建设仍将是西部开发的一个重要方面，而西部生态环境建设将是一项长期的艰巨任务。因为如果西部地区基础设施和生态环境没有较大的改善，西部地区的发展以及民间资本的进入将会面临较大的困难。在此基础上，国家还需要对西部开发的一些政策措施进行适当调整，由此赋予新阶段实施西部大开发的一些新内涵。一是今后西部开发将更加体现富民的目标。从以人为本的科学发展观的角度看，实施西部大开发的根本目标应该是富民强区，即民要富、区要强，而且民富是区强的基础和前提条件。过去，我们在西部地区的基础设施和生态环境建设，虽然也有利于推动西部地区实现富民目标，但在有些方面联系还不够紧密。今后，国家将更加重视一些富民项目和富民的政策问题。比如，在基础设施建设方面，将更加重视那些直接联系到千家万户的中小型项目，如农村基础设施、基础教育、医疗卫生和文化事业等。在生态环境建设方面，国家明确提出要以实现生态改善、农民增收和地区经济发展为目标，切实解决农民增收和长远生计问题。此外，今后中央西部政策的目标还应将公共服务水平的均等化提到重要的战略高度，以便使各地区居民能够享受大体一致的公共支出和服务水平。二是产业结构调整和特色优势产业的发展将越来越受到重视。近年来，西部地区工业化推进缓慢，工业市场份额和竞争力在逐步下降。2002年，西部地区基建投资的60%集中在电力和交通邮电两大部门，制造业投资仅占5%。从1998年到2002年，西部12省区市工业增加值占全国比重由14.7%下降到13.5%，减少了1.2个百分点。为加快西部工业化进程，促进地区产业结构调整升级，当前国家已把培育发展西部特色优势产业提到重要的日程上来。国务院西部办正在组织有关力量进行研究，抓紧制定促进西部特色优势产业发展的有关政策措施。三是积极引导国内外民间资本参与西部大开发。西部大开发的稳步实施并取得成效，需要国内外民间资本的大规模西进。可以说，如果没有民间资本的大规模西进，要实现西部大开发的长远目标，单纯5依靠政府财政资金拉动将是十分困难的。因为政府的财政资金毕竟是有限的，它只能起到引导的作用。从长远发展看，民间资本尤其是国内民间资本将是推进西部大开发的主导力量，民营经济将是加快西部特色优势产业发展的主力军。为此需要建立完善的国家投融资引导政策体系，充分发挥财政资金的积极引导作用，并采取投资补贴、贴息贷款、减免税收、加速折旧、再投资返还等措施，广泛吸引国内外民间资本参与西部大开发。四是更加重视西部开发的法制化、制度化和规范化问题。目前，我国已将《西部开发促进法》列入十届全国人大立法计划，并列入了国务院2004年立法工作计划。国务院有关部门现已组成了起草领导小组，政府部门和专家学者也组成了起草工作小组，并着手开展法律文本的起草工作。预计年内将完成《西部开发促进法》（草案），报国务院和全国人大审批。如果《西部开发促进法》能够获得通过，这将成为我国第一部有关区域开发方面的综合性法律。它标志着我国西部开发将进入一个法制化、制度化和规范化的新阶段。2004年6月5日于华威西里