文化内容-NPO的游说策略与途径

1非營利組織（NPO）的立法遊說策略立法委員江綺雯非營利組織（Non-ProfitOrganization,NPO）大體上而言，從「公益」的角度較能說明「非營利」意義的概念。所謂「公益」，是指「為不特定人或特定多數人的利益提供服務」。一個組織是否具備「公益性」，端視其是否係以「公益」為其「最終目的」而定；換句話說，非營利組織運作上雖能靈活運用其財產，但其結束營運或所有收益不可作分配盈餘或就其剩餘財產進行分配，否則即有違其公益性質。基本上所謂非營利組織必須具備下列定義：一、必須具備有為公共服務之使命。二、必須經由政府立案、並接受相關法令規章的規範。三、必須是一個非營利或慈善機構。四、享有法律上的特別地位，可享有政府免稅的優待，捐助或贊助者的捐款亦納入免(減)稅的優惠範圍。五、將非營利組織採用兩種性質來劃分，一是財源主要來自捐贈或靠自營利潤來支持，一是透過公益信託的手段，由單一或數個機構共同控制，並由專業經理人進行資產經營與管理，同時必須排除私人利益或財務上的獲得。至於談到遊說，必須瞭解非營利組織形成的原因，大致可歸納為政府機制失靈、第三者政府需求二大主因，茲說明如下：一、政府機制失靈的因素：１、人民需求無法充份表達，或必須反映社會各種不同階層的特殊需求。2２、政府缺乏對公共利益及弱勢需要的考量。３、官僚組織效率低，產生民心疏離的現象。４、民主國家的多數暴力導致少部分人的權益受損。二、第三者政府的因素：１、組織彈性較大，靈活度高。２、瞭解社會的真實需求，能迅速回應。３、服務較具人性化與親切感。４、產生另一種市民社會的公民參政管道。５、提供組織及捐助者的合法減免稅收地位。所以非營利組織的遊說策略就顯得十分重要，「遊說」的英文是從Lobby一字而來，它原來的意義是指建築物內的長廊或公開休憩會客的場所。由於民意代表或官員經常在這些場所和訪客會面接觸，並溝通或表達政策觀點，故從實際運作中衍生出「遊說」(lobbying)這個字，用來表示致力於影響公職人員，使其按照其意願行事的意思。「遊說」通常多少帶有一些「檯面下交易」或「利益輸送」等負面意涵，甚至常以金錢的給付為手段，或只要可以達到目的任何手段，都會毫不猶豫的採納。主要的遊說自然是包括行政遊說、立法遊說及司法遊說三個部分。遊說的方式不外乎直接遊說及間接遊說，前者是經由面對面的溝通，以達到影響政府（權力者）政策改變或支持的目的，例如以提供資訊、陳情請願、互惠交換、參與訴訟、要求釋憲等等形式進行；後者是間接塑造輿論及公眾壓力影響決策，例如透過舉辦公聽會與座談會、出版刊物或說帖、動員寫信（e-mail）、打電話、遊行抗議、舉辦推廣活動、進行連署等等活動來進行，許多學者把「間接遊說」另稱之為「草根遊說」(grass-roots)，即是因為他所運用的對象是民眾，而非決策官員或民意代3表。整體而言，遊說的目標著重於法案之制定、修正或廢止，遊說所涉及的對象，則係參與法案整個決策過程中的任何權威當局或個人，而遊說事項關乎的受益人，並不只是從事或僱請遊說的主體，還可能包括一切不特定之受該法案影響的個人或多數人。附帶一提，遊說與「關說」不同之處在於「關說」帶有要求被關說者「違法」達成關說者要求的意涵，或至少也是要求被「關說」者在法令的執行上能夠「圖利」關說者。最後，「關說」的獲利者通常是特定的一個人或一個團體。關於非營利組織遊說活動的進行，首先，必須擬定整合的遊說計畫，尤是是當民間團體的看法不太一致，結果造成必須浪費許多的時間先行整合。一定要注意如果不整合的話，極為容易遭到行政機關各個擊破。遊說計畫的次序最好先以民意代表為重心，特別是找到能夠主導推動的立法委員，其次可能要考慮爭取學界的支持，最後，才是考慮行政機關。其次，遊說前一定要充分蒐集必要的資訊，除了具備專業的主導地位，還必須瞭解行政程序及立法程序的相關規定，尤其是議題或法案的推動。例如行政程序法、立法院議事規則，或是訴願法跟行政訴訟法的救濟制度，最後才是找出最佳時機，遊說最有用的對象適時切入，成為遊說成功與否的關鍵。談到立法的遊說，基本上如果是政府版本與民間版本相當吻合，沒有太大爭議時，當然政府循行政立法的程序，自動提到立法院，然後立法院經過三讀通過。如果是爭議很大時，政府機關又不願意改時，而政府版本已先提到立法院完成一讀時，這時可能就必須提出民間的版本，然後透過立法委員代言，再提相對併審的法案。提案時要找一個主提案委員，甚至二個以上不同黨派的主提案委員，4確認主提案委員可以全程關心到底，為避免意外的狀況的發生，所以非營利組織與委員接觸時，最好可以發展出一套「一對一」的接觸模式，即與立委的聯絡人都是同一個。此外法案要推動絕對不可能只是一個立委去執行，可能預期準備許多隨之而來關心的立委，建議也要與立委的助理發展出特殊關係，類似國會聯絡人，多與立委助理接觸有助於判斷，因為與立委接觸的時間不可能比助理多，與助理接觸以充分了解立委的想法。此外，一個人不要對全部的立委，而是一個人對少數的立委，且發展密切的關係。遊說的人儘量不要讓每一位立委、助理感覺到遊說者同時找了很多人。遊說時也必須提供立委及助理可參考的訊息或說帖以協助問政，最好讓被遊說者可在三分鐘內瞭解，很快就進入狀況，說帖不見得非得進攻，起碼要盡量把負面因素減到最輕以達成目的。此外，行政命令常常是立委不會特別注意到的，行政命令送到立法院備查時，直接通過的可能性十分大，可是沒有人特別去看行政命令，那不是立法委員所關切的，助理也不會去看，除非特別提醒才會去注意，所以非營利組織可以代為去盯。遊說好比打仗，時而進、時而退，時而大張旗鼓、時而隱藏沉潛，但要記住遊說一定要連續追蹤，只遊說一次並沒有用，要持續追蹤後續發展很重要。結語非營利組織具有民間、獨立自主、志願及公益等特性；近年來，非營利組織不論在數量上或品質上，都有相當的成長，也呈現出多元的發展樣貌，在公共服務的領域注入了可觀的力量，其功能十分值得肯定。推動非營利組織的發展，活化民間參與公益事業，因此也列入行政院「挑戰2008」國家發展計畫的重點項目之一，因此政府開始催生「非營利組5織發展法」，包括加強其內部控制及公眾監督機制，減少政府干預，政府僅需擔任諮詢、督導及保護功能即可，才能回應來自於民間甚至國際上對於發展非營利組織的需求。配套考量制定「遊說法」希望能以「興利」的角度取代「防弊」，為國內非營利組織的發展營造良好的法制環境。謝謝在座諸位的指教。