3关信平：社会组织在社会管理中的建设路径

近些年我国社会组织发展较快，但也突显出其内部资源能力不足、管理和监督机制不完善等问题。要让社会组织健康发展并在社会管理中很好地发挥作用，需要通过法制和政策的手段，为社会组织的发展和在社会管理中发挥重要作用提供必要的条件：理顺社会组织的体制机制;加强社会组织的能力建设;加强社会组织的管理体系建设。今年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话中指出，在社会管理中应该引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力。根据这一原则，在当前加强社会管理，推动社会管理创新的行动中，应该高度重视社会组织在社会管理中的作用。而要达到这一要求，首先要分析当前我国社会组织自身发展中存在的各种问题，切实加强社会组织自身的建设，并通过法制和政策的手段，为社会组织的发展和在社会管理中发挥重要作用提供必要的条件。改革开放以来，我国社会组织有了较大的发展。根据民政部网站公布的数据①，截止到2009年底，全国共有社会组织43.1万个。这些社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业544.7万人;形成固定资产1030.0亿元;各类费用支出1094.7亿元;社会组织增加值为493.1亿元，占各类民政管理单位增加值比重58%，占第三产业(服务业)增加值比重为0.345%。接收社会捐赠440.7亿元。这些数据一方面说明我国社会组织已经有了一定程度的发展，并且在各类社会服务和社会管理事务中发挥了一定的作用，但从总体上看，我国社会组织发展中还存在很多不足和问题。概括起来看，其主要问题一方面是其内部资源能力不足，另一方面是其管理和监督机制不完善。具体来看，加强社会组织建设一是要理顺社会组织的体制机制，二是要加强社会组织的能力建设，三是要加强社会组织的管理体系建设。本文拟从这三个方面探讨在现阶段如何加强社会组织自身建设，以便在社会管理中发挥更大的作用。加强社会组织的体制机制建设建立社会组织基本体制和运行机制是促进社会组织稳定发展和正常发挥作用的前提，也是对社会组织实施有效管理和监督的前提。具体看，当前加强我国社会组织体制机制建设重点有以下几个方面的任务：第一，应该进一步明确社会组织的法律地位和社会性质。我国《宪法》对国家机关、政府组织、经济组织等的法律地位都做了规定，但没有对社会组织的法律地位做出规定。同时我国还没有关于社会组织的专门法律。国务院颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会登记管理的三大条例主要是政府在对相关社会组织实施管理中的规范性文件，但其法律效力尚有不及，并且有些条款也比较过时，这种情况很不利于社会组织的发展和规范性运行。因此，建议在《宪法》中增加对社会组织地位和基本制度的原则规定，并尽快研究制定《社会组织法》，以确立社会组织的法律地位和基本法律规范。第二，应该明确政府与社会组织的关系。在现有的体制下，社会组织与政府之间的关系不明确。一方面，社会组织应该具有独立的法人地位，即其不属于政府机构，不是政府的下属机构;但另一方面，在建立社会组织时又要求“挂靠”一定的政府机构。这种制度的混乱对社会组织的建立、发展和管理都不利。改革开放以后，我国理顺了政府与企业的关系，这对我国企业的发展起到了相当关键的作用。并且，“政企分开”和企业独立法人地位和独立经营的权利并没有导致企业管理的混乱，反而大大促进了企业效率的提高和企业管理水平的上升。“政企分开”的改革经验应该运用到政府与社会组织的关系规范上，切实实行“政社分开”的改革和制度建设。应该从制度上确立社会组织与政府组织在法律框架下的平等地位和相互合作、相互促进、相互监督的关系。第三，应该进一步强化和优化社会组织制度体系。健全的制度体系是社会组织规范化运行的必要条件。当社会组织的规模不大时，制度不严的情况对其运行的影响还不大，有时还可能使社会组织的运行和发展获得更好的灵活性空间。但随着社会组织数量的增多和规模的增大，制度不严情况对其自身发展和对社会的负面影响就会迅速突显出来。制度不严不仅会使其内部管理混乱，降低其运行效率和社会效益，还可能导致其内部矛盾冲突、与外部其他组织的矛盾冲突、社会功能的失常等问题。严重时还可能使某些社会组织为腐败和犯罪所利用，成为危害社会的组织。因此，要促进社会组织的发展并使其发挥更大的作用，首先要认真研究社会组织的制度体系，包括社会组织的内部制度体系和外部制度体系等。其内部管理体系包括理事会(董事会)和监事会制度、财务管理制度、人事管理制度、内部机构管理制度、项目管理制度、服务质量及效益监控制度等。外部管理制度包括政府管理制度(登记管理制度、年检制度等)、审计管理制度、行业管理制度、社会监督制度、社会评估制度等。强化和优化社会组织的制度体系，关键是要根据各类社会组织的性质、特点和运行方式，建立有针对性的制度体系，达到促进其发展和规范其行为的目的。第四，应该明确社会组织在社会管理中的公益和非营利性质。社会组织的一个基本性质是其公益和非营利性。所谓公益性，是指其组织目标是为了社会公共利益;所谓非营利性，是指其目标不是为了赢利，并且不按照营利的方式运行。非营利性的特征可以从几个方面体现：一是组织成立和运行的目标不是为了营利，二是投入资金(或其他财物)者不能从其资金投入行为中获利，三是组织运行的收益(财务盈余)不能为内部人员分配。非营利性是社会组织与企业组织最大的不同，也是其目标和运行方式的最大特点之一。但是在我国对社会组织的现行制度体系中，非营利性质没有得到充分的强调。例如，我国迄今为止在正式的法规中仍没有采用“非营利组织”的概念。现行采用的“非企业单位”概念在是否允许营利以及如何处置利润等方面尚无明确的规定。由于在基本的制度上没有明确规定，导致一些社会组织在此方面行为混乱。一些组织打着社会组织的旗号，通过社团或民非登记，但实际上从事着营利的活动。政府的一些政策也存在混乱，有时候为了吸引民间资本进入社会服务领域以降低政府的负担，而公开或暗中允许一些社会组织从事营利性活动。这些情况对社会组织的健康发展和在社会管理中发挥作用都是不利的。为此，应该通过法律来确立“非营利组织”的法律地位及必要的规范。不论是社会团体、民办非企业单位或基金会，还是新型的“社会企业”，只要是按照社会组织登记成立的，都应该严格遵守非营利的原则。加强社会组织的能力建设调查发现，社会组织能力普遍不足，制约社会组织发展。因此，加强社会组织能力建设是推动社会组织发展的重要条件，同时也是加强对社会组织管理的必要条件。加强社会组织的资源能力建设。社会组织的资源能力包括调动各种资源的能力，主要体现在调动财力资源的能力。从全世界范围看，社会组织(非政府组织)调动资源的方式主要是政府资助、民间捐赠以及一定的业务收入。调查表明，除了在过去制度内建立的、并且目前仍依托政府或企业的组织(如工青妇残，以及依托政府的专业协会、联合会等)以外，目前我国社会组织调动资源的能力普遍比较弱，其原因一方面是获得民间捐助的途径和规模都比较小，另一方面是政府对社会组织的财政资助既少又不稳定。因此，应该通过制度化的方式加强社会组织资源能力建设。首先，应该建立政府资助社会组织的制度。对那些具有社会公益性质，实际上是在替政府承担某种社会职能的社会组织，政府应该将其纳入财政支持的制度中，以政府购买服务的方式，使其能够稳定地获得必要的财力资源。其具体方式可以是按年度固定拨款，也可以是按项目拨款。政府财政支持社会组织应该成为一项稳定的制度，长期坚持下去。其次，应该进一步推动民间捐助，通过更大力度的优惠支持和宣传来促进企业和个人对公益性的社会组织提供捐助。为此，应该首先鼓励作为资源中介的各类基金会的发展。在我国未来的社会建设和社会发展中，不仅需要更多进入世界500强的企业，也不仅仅需要建设世界一流的大学，而且也需要建立世界一流的基金会。如果我国能够有一批像美国洛克菲勒基金会、福特基金会、比尔盖茨基金会那样强大的基金会，那么不仅我国的国内公益事业会有很大的发展，而且我国的总体软实力和国际影响也会强大得多。第三，积极探索在非营利模式下的社会组织财务经营模式。应该规范社会组织的经营行为，使其既能保持社会公益目标，又能够做到自我财务平衡。近年来国际上出现了“社会企业”的经营模式，提倡社会组织在保持社会公益目标的基础上，按照企业化的模式经营。我们应该积极探索适合我国实际的“社会企业”模式，创新和发展社会组织新型体制和机制。加强社会工作专业人才建设，提升社会组织的服务能力和治理能力。社会组织的服务能力和治理能力是社会组织能力的又一重要方面。这方面的主要要素是专业化水平和能力。社会组织中许多都是为社会提供专门化的社会服务。但是，我国迄今为止对社会组织的“产品质量”(服务水平)和管理水平远不如企业。这种观念应该加以扭转，应该像重视企业产品质量和公司治理水平一样重视社会组织的服务水平和治理水平。与企业一样，社会组织的服务水平在很大程度上取决于其人员的专业化水平、硬件设施和管理。因此，要加强社会组织的服务水平和治理水平，关键是要提升社会组织的人员素质和建立现代社会组织管理体系。在提升社会组织人员素质方面，应该通过社会工作专业人才建设，在社会组织