政府公职律师

政府公职律师第一部分：司法部关于试行公共律师的意见司法部关于开展公职律师试点工作的意见各省、自治区、直辖市司法厅（局），新疆生产建设兵团司法局：建立公职律师制度，是我国加入世贸组织后社会经济生活发展的客观需要，也是推进依法治国，实施依法行政，进一步完善我国律师结构的需要。去年以来，一些地方先后开展了公职律师试点工作。为了进一步推动开展并规范公职律师试点工作，现提出如下意见：一、开展公职律师试点工作必须具备的条件（一）试点范围应限于县（区）级以上地方；（二）试点工作应取得当地党委、政府或所在部门的支持。二、公职律师的任职条件和职责范围（一）公职律师的任职条件１．具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格；２．供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。（二）公职律师的职责范围１．为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；２．按照政府的要求，参与本级政府或部门规范性文件的起草、审议和修改工作；３．受本级政府或部门委托调查和处理具体的法律事务；４．代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动；５．为受援人提供法律援助；６．本级政府或部门的其他应由公职律师承担的工作。（三）公职律师的权利和义务。公职律师具有以下权利：１．在执业活动中享有依法调查取证、查阅案件材料等执业权利；２．加入律师协会，享有会员权利；３．可以参加律师职称评定；４．公职律师可以直接转换为社会律师。公职律师申请转为社会律师时，按换发证件程序进行，担任公职律师的经历计入执业年限。公职律师具有以下义务：１．接受所在地司法行政机关的业务指导和监督；２．不得从事有偿法律服务、不得在律师事务所和法律服务所兼职；３．不得以律师身份办理本级政府或部门以外的诉讼与非诉讼案件。三、公职律师队伍的管理（一）公职律师由所在单位管理，司法行政机关负责其资质管理和业务指导。（二）公职律师执业应取得公职律师执业证。试点期间，公职律师执业证（试行）由司法部统一印制，由省、自治区、直辖市司法厅（局）颁发。（三）申请公职律师执业证，由符合上述任职条件的人员提出申请，经工作单位批准后，报经所在地司法行政机关审核，再由审核同意的司法行政机关报省、自治区、直辖市司法厅（局）审批。司法厅（局）应在１５日内作出批准或不批准的决定。（四）公职律师应参加律师年检注册。办理年检注册时，应提交年度工作总结、所在单位出具的证明其专职从事法律工作的材料，并详细写明办理公职律师事务的情况等。（五）公职律师应加入所在地律师协会，参加律师协会组织的培训和执业纪律教育活动。四、切实加强对公职律师试点工作的领导各级司法行政机关对公职律师试点工作要精心组织，制定具体方案，积极稳妥地进行。要在党委、政府的重视和支持下，加强与有关部门的协调，为试点工作提供良好的环境。要认真总结试点工作经验，加强指导。开展试点的地方，省级司法厅（局）要掌握试点工作的进展情况，并将开展试点地方的数量、在政府部门的分布情况和公职律师人数上报司法部。篇二：我国公职律师制度实践之困境与对策我国公职律师制度实践之困境与对策一、我国公职律师制度发展中存在的问题我国公职律师制度虽然逐步建立，但仍然属于一种处于萌芽状态的新型职业。从目前全国各地的公职律师制度试点情况来看，主要存在以下问题：（一）缺乏对公职律师的立法规定自1994年司法部确定在我国实行公职律师试点工作至今，虽然已经过二十多年的发展，但是针对公职律师的法律法规仍然比较缺乏。司法部1994年1月发布的《中国司法行政工作五年发展纲要》、2002年10月公布的《试点意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅2016年6月发布的《意见》对公职律师均只做了简要的规定。我国的《律师法》自制定到如今三次修改，都没有对公职律师有所规定，只在第五十七条中规定了为军队提供法律服务的军队律师，而该法在第十一条中则明确规定了“公务员不得兼任执业律师”，这是将公务员和律师作为两种在身份性质上完全不能融合的职业进行规定。该法同时还规定了律师在担任各级人民代表大会常务委员会组成人员时的业务禁止，要求律师在任职于各级人民代表大会常务委员会期间不得从事诉讼代理或者辩护业务。而在我国目前进行的公职律师试点工作中，除了扬州模式外，其他类型的公职律师制度中，公职律师被赋予了律师和公务员的双重身份，所以，从严格意义上来说，我国目前进行的公职律师试点工作是突破了《律师法》的禁止性规定的。在各地方发展公职律师的过程中，对公职律师的相关规范也比较少，缺乏针对本地公职律师特点的具体、明确的法律依据。《意见》明确指出：“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法[律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系。”错误！未定义书签。但是现阶段相关法律法规的缺乏以及公职律师制度与具体法律规定的冲突，使公职律师的发展缺乏法律的认可，这与普遍建立公职律师的要求不相符，造成公职律师处在一个十分尴尬的位置，与十八届四中全会的形成协调发展的律师结构的提倡也形成了明显的矛盾。这些现象对于大力发展公职律师制度，构建相互协调、互相补充、结构合理的律师队伍造成很大的障碍。[错误！未定义书签。]]（二）我国公职律师制度与其他相关主体间的业务冲突1.公职律师制度与政府法制办公室的冲突《试点意见》中规定了公职律师的主要职责，共涉及六项内容，其中，前三项主要是为政府或部门提供法律咨询、进行法律法规的起草、修改、审查以及受委托处理其他法律事务等，这些职责内容与在各级政府部门内部设立的法制办公室(以下简称法制办)、国务院各部委设立的法制司(局)所承担的职责基本相同；第四项的诉讼、非诉讼活动的代理，法制办也从事着相应的此类工作；第五项职责是公职律师所承担的法律援助义务，这是公职律师与社会律师义务的共同点。从以上对比可以看出，公职律师职责的绝大多数内容与政府的法制办的职责是相似的，在很多方面存在着重合，这就会使公职律师在行使职权、履行职责时与法制办在工作内容上发生重叠，产生矛盾。现阶段有些对公职律师设立必要性产生质疑的人就是基于此认为，在政府法制办公室仍然存在的前提下设立公职律师，会使二者在职能上出现交叉，造成资源的浪费，公职律师也没有显示出其设立的必要性和不可或缺性。因此，协调法制办和公职律师在职责上的矛盾是公职律师制度发展、完善所必须要解决的问题。[错误！未定义书签。]2.公职律师制度与政府法律顾问的冲突公职律师的职责之一是为本级政府或部门的行政决策提供法律咨询意见和法律建议，以及受本级政府或部门委托，调查和处理各项具体的法律事务；而政府等公职机关的法律顾问的工作内容包括协助政府依法行政，对政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证；受政府委托进行规范性文件的起草与论证；对政府重大项目投资、法律框架设计、起草相关法律文书进行可行性论证；协助政府预防及处理各种纠纷，以减少和避免政府行政决策和管理的失误或违法现象的出现，进而促进政府依法行政机制的建立和完善。从以上列举中可以看出，公职律师与政府的法律顾问在为政府提供法律服务的业务范围内的很多职责是相同的，没有明确的职能分工，这在一定程度上降低了公职律师在政府等部门或组织中的作用，不利于其积极性和主动性的发挥。[错误！未定义书签。]（三）我国公职律师在执业过程中存在行为上不独立的问题我国公职律师在身份上兼具公务员和律师属性，但是，目前典型的公职律师制度中，公职律师是作为公务员在政府或部门中存在着，如浙江的公职律师、厦门的岗位公职律师。司法部《试点意见》中对公职律师的职能规定了六项，其中前四项职责是为本级政府或部门的行政决策、规范性文件的起草、审议和修改提供专业性的意见，受委托处理法律事务以及代理本级政府或部门参加诉讼、仲裁活动等。这些情况使得公职律师在执业过程中会受到身份和执业要求的约束。作为公务员，公职律师在开展工作时，其所处理的是其所在单位或部门的各项法律事务，因此必须考虑所处单位的利益，在决策咨询、文件起草、参加诉讼、仲裁等活动时，就会带有某些主观上的倾向性；同时，公职律师作为公务员，其日常办公费用、各项待遇以及职位晋升等方面都依赖于所属部门。由于公职律师制度的不完善和地位的不明确，公职律师在活动中有时会处于两难的境地，可能会出现以自身的法律知识为职能部门的一些不法活动提供掩护、损害公众利益的情况。（四）公职律师的多方管理体制存在问题1.公职律师制度管理效率不高在我国现存的公职律师试点工作中，已进行试点地区的公职律师普遍都具有双重身份，既是律师，又是国家公务员，这种身份上的双重属性，使得对公职律师的管理也呈现出多个部门涉足的局面。一方面，公职律师作为律师应当加入当地的律师协会，接受律师协会的管理，遵守律师协会的章程，履行相应的义务；另一方面，公职律师是取得司法行政机关颁发的相关资格并作为政府或部门的工作人员的一类特殊的公务员，因此还要受司法行政机关和其所在单位的管理。这就在客观上形成了对公职律师的三方管理。由于律师的行为规范和公务员的行为规范有很大的差别，因而在具体的管理方式上也存在着较大的不同，多头管理的模式，使得各部门在对公职律师的管理上不易达成统一意见，降低对其的管理效率，不利于公职律师作用的充分发挥，容易造成资源的浪费。[错误！未定义书签。]2.公职律师的多方管理机制存在缺陷我国的公职律师在身份上的双重性使得对其进行管理的部门涉及律师协会、司法行政机关和公职律师所在机关或组织，但是，由于多头管理在实践中很难界定三者之间的管理权限，可能会产生管理上的互相推诿，出现管理上的漏洞。《律师法》规定，律师和律师事务所都应当加入所在地的地方律师协会，加入地方律师协会的律师和律师事务所，同时也是全国律师协会的会员，《试点意见》也规定了公职律师具有加入律师协会，享有会员资格的权利和参加律师职称评定的权利。但是，由于公职律师不对外执业，不从事有偿的法律服务，律师协会无法触及对其业务行为的管理，同时，公职律师的公务员身份也使其职称的评定难以得到与社会律师同样的认可，而缺乏针对公职律师执业需要的相关职业培训也使公职律师享有的参加培训的权利和承担培训的义务流于形式；司法行政机关主要是对公职律师的资格进行评定，对于符合相关标准的人员，发放公职律师执业资格证，允许其加入公职律师行列；公职律师所在的机关、单位、部门或团体主要是对公职律师的具体工作及职位调整进行管理。但是，在公职律师发展过程中，三方对于公职律师在具体工作中的管理分工并不明确，在面对有关公职律师的具体问题时，没有一套有效的交流协调体系；在公职律师的进入和退出上存在着沟通不畅的问题，很多地方如浙江针对公职律师只规定了其与社会律师的转换，而对公职律师与普通公务员之间的转换并没有进行规定。[错误！未定义书签。]（五）我国公职律师制度其他方面的问题1.公职律师的待遇标准难以确定公职律师主要是供职于行政机关、权力机关和依法履行公共管理、社会服务等职能的事业单位和人民团体中的工作人员，是以公务员的身份参与工作的，所享受的各项待遇也是以公务员待遇为基础和标准。与社会律师相比，公职律师的收入水平明显要低很多，但是成为公职律师的门槛并不低，要进入这一行列，所要具备的能力要高于一般的社会律师和公务员。低收入和高标准使公职律师队伍中人员缺乏，且难以稳定现有的公职律师队伍，人员流失比较严重。社会律师一般是依案件的具体情况或耗费的时间来收取费用，其收入水平一般都高于公职律师，尤其是经验丰富的、比较资深的律师，其收入每天甚至每小时的收入都超过公职律师一个月的报酬，因此，很多专业素质比较高的律师不愿成为公职律师，即使是已经成为公职律师的人，在工作一段时间后，也会产生辞职的想法或者最终离开公职律师队伍。较低的待遇标准降低了法律精英投身公职律师队伍的热情和意愿，但是，如果对公职律师规定过高的报酬标准，会增加政府的财政负担，同样不利于公职律师的持久发展。[错误！未定义