ID369-我国房地产宏观调控政策效果评估初探——基于公共政策评估的

1我国房地产宏观调控政策效果评估初探——基于公共政策评估的视角张永岳1、张传勇、谢晖（1华东师范大学商学院,上海200241）摘要：2003年以来，国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施以求对过热的我国房地产市场进行调控，虽取得了一定的成效，但房价上涨势头并没有得到有效控制，政策实施效果与预期目标尚有一定的偏差。本文以上海为例，结合公共政策评估理论和方法，对房地产宏观调控效果进行评估，探讨调控政策的成效与不足。评估结果显示，上海房地产调控政策取得了一定效果，然而在全国范围内，尤其是2009年房价的上涨状况，表明我国房地产宏观调控政策仍存在短期性、相机性、非均衡性等问题。笔者认为，房地产宏观调控政策应建立相应的长效调控机制以稳定市场主体预期，在提高市场绩效、建立有效房地产市场的同时采取相应的激励机制，兼顾经济效率与社会公平，引导住房的有效供求，从而促进房地产市场的稳定健康发展。关键字：房地产宏观调控政策评估长效调控机制EvaluationonEffectsofChina’sMacro-economicControlofRealEstateMarket-BasedonthePerspectiveofPublicPolicyEvaluationZHANGYong-yue1,ZHANGChuan-yong,XIEHui(1BusinessSchool,EastChinaNormalUniversity,Shanghai200241,China)Abstract:Since2003,ourstatehastakensomemeasurestoregulatetheoverheatedrealestatemarketformanytimes，includingthelandpolicy,taxpolicy,monetarypolicymeasures,butthetrendofhousingpriceshasnotbeeneffectivelycontrolled,andtheimplementofpoliciesdeviatestheobjectives.Inthispaper,wesetShanghaiastheexample,basedonevaluationofpublicpolicy,toassesstheeffectofmacro-economiccontrolonrealestateinShanghai.EvaluationresultsshowthatShanghai'srealestateregulatorypolicyhasachievedsomeresults,butatthenationallevel,especiallyhousingpricesrisingsignificantlyin2009,macro-economic2controlonrealestateisstillshort-termanddiscretionary.Theauthorbelievesthatweshouldestablishlong-termeffectivecontrolmechanismtostabilizetheexpectationsofmarketplayers,thencanimprovetheperformanceofrealestatemarket,taketheappropriateincentives,botheconomicefficiencyandsocialequity,andguidehousingeffectivesupplyanddemand,soastopromotestabilityandhealthydevelopmentofrealestatemarket.Keywords:Realestate;Macro-economiccontrol;Policyevaluation;Mechanismforlong-termcontrol第一作者：张永岳(1954-)，男，上海人，教授、博士生导师。主要研究方向：经济学、房地产经济学。电子信箱：[e-mail]。3一、引言2003年以来，国家多次通过土地政策、税收政策、金融政策等措施以求对过热的房地产市场进行调控：2005年3月，中央先后出台了新老“国八条”对房地产进行宏观调控；2006年5月，国务院出台了新的“国六条”,以进一步抑制房价上涨，内容涵盖了税收、信贷、土地供应、市场、结构乃至信息披露等方面。但房价上涨势头并没有得到有效控制。受2008年全球金融危机的冲击，房价曾在2008年底一度低迷，但2009年第二季度便开始反弹，2009年12月房价同比增长达7.8%，环比涨幅也高达1.5%，创下了2009年全年的新高，也是2007年11月份以来26个月的涨幅新高，接近2007年9月1.7%的历史最高值。持续上涨的房价，引起了人们对资产泡沫的担忧。为抑制房价过快上涨，国家在2009年年底和2010年年初密集出台了一系列针对房地产市场的调控措施，其中新“国四条”、“国十条”相继出台，政策内容涉及营业税调整、保障性住房供应、差别化信贷政策等一系列调控措施。从国家统计局2010年7月发布的数据来看，2010年上半年房屋销售价格同比继续有所上涨，房价上涨的势头仍没有得到有效遏制。因而，国务院和各部委虽多次出台相关宏观调控政策，但国内房价局部性上涨过快这一问题并没有得到根本解决，政策实施效果与预期目标尚有一定的偏差。随着近年来住房保障体系建设受到重视，房地产兼具商品和部分公共物品与社会保障品的双重内涵得以体现，其既有对经济发展起推动性作用的一面，又有体现“住有所居”的民生性需求一面，房地产宏观调控政策既有其市场性一面亦与公共政策紧密相连。基于公共政策评估的视角，对房地产宏观调控政策效果进行评估，探讨其成效与不足，有利于进一步完善优化兼顾房地产商品属性与公共属性的调控政策，抑制房价持续快速上涨，调整住房供求结构，进而促进房地产市场平稳健康发展。二、政策评估理论及其在房地产领域的运用政策评估（也称政策评价，PolicyEvaluation）是公共政策过程中具有重要意义的一个环节，自20世纪70年代以后逐渐成为社会科学领域中一个相对独立的发展方向。在世界各国，特别是西方发达国家，政策评估受到学术界和政府管理4部门的普遍重视，实践范围越来越广，并成为“社会科学中最为活跃的领域（Cronbach,1980）”。目前，国外针对这一方向的研究主要有以下三种范畴：一是狭义地研究政策评估，仅限于对政策方案的评价，通过比较分析解决问题的各备选方案，为决策者选择最优方案（StuartS.Nagel,1976;C.M.Schmidt,2007）；二是对政策全过程的评估，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行及政策效果的评价（JamesE.Anderson,2003;BEDollery,2009）；三是将公共政策评估作为对公共政策效果的评价，判断政策效果与投入成本是否相符的过程(ThomasR.Dye,2007)。国外针对房地产政策评估的研究相对较多，其中主要聚焦于公共住房政策评估，通过剖析住房政策实施过程中凸显的诸多问题：如住房购买权难以保证（ColinJones,2006）、住房政策目标群体偏差（Bierma,2008）、政策利益相关者分配不均（MaryPattillo,2007）、政策主体执行不力（H.White,2009）等，指出其可能对住房政策效果产生的负面影响。政策评估作为一门独立的研究领域在我国出现于20世纪80年代后期，目前相关研究尚处于发展阶段，与政策制定和政策执行相比，政策评估还是政策过程中较为薄弱的环节，缺乏必要的政策评估制度基础和政策法规（贠杰、杨诚虎，2006）。近年来，相关研究多聚焦于公共政策的执行问题及其评估方法，其中政策执行问题有：效果偏差形式（宁国良，2000）、“中梗阻”现象（钱再见、金太君，2002）、政治资源流失问题（傅菊辉，2004）、政策主体的困境问题（吴明、刘然，2006）等；政策评估方法研究包括政策评估指标体系的构建（宋健峰、袁汝华，2006）、公共政策定量评估方法（廖筠，2007）、政策评估模式的选择标准及现存问题（王雪梅、雷家骕，2008）等。国内针对房地产政策评估方面的研究多为定性的政策评论，如指出我国房地产政策应以法制为主要手段（宋春华，2000）、均衡发展为主要目标（汪洋，2004）、因地制宜（谢百三，2006；汤鸿川，2008），同时考虑其对利益相关者的影响（魏成龙、张添丁，2009）；另外，还有些学者尝试从实证分析的角度指出现行调控政策存在的问题（曹剑光，2007）以及经济适用房等保障性住房政策的运行状况（李培，2008）。但对现有房地产政策进行评估方面的研究还比较缺乏，特别是对房地产政策进行系统性、科学性的政策评估研究尚属缺失。三、评估方法、指标选取与评估过程5本文在对房地产宏观调控政策进行评估时选取上海作为研究样本。2005年，在国家出台新一轮宏观调控的形势下，上海市《政府工作报告》首次提出房地产市场“三个为主”的调控原则，即“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”，根据这一原则，上海市、区县两级政府部门制订了相关政策，加强对房地产市场的调控。（一）评估方法的选择依据政策评价指标体系是一个多层次、多指标复合体系，在这个复合体系中，各层次、各指标的相对重要性各不相同，指标中的定量和定性指标往往难以科学界定。因而，笔者在选取政策评价方法，舍弃了比较主观的经验估值法及专家确定法，而是采用主成分回归分析法（PrincipalComponentAnalysis,简称PCA）、层次分析法（AnalyticHierarchyProcess，简称AHP）以及模糊综合评价法（FuzzyComprehensiveEvaluationMethod,简称FCEM）相互结合的综合评价方法。其分析过程为：先建立层次结构模型；然后确定指标对上一层次的隶属度也即权重，从而得到权重向量（AHP方法或是主成分回归法）；接着确定综合评价矩阵；再者是模糊合成的运算；最后一步是模糊模式的识别。（二）评价指标的构建与说明根据已选取的评价方法，充分考虑到“三个为主”政策的相关利益方：政策的运行环境——房地产市场、政策的直接受益者——居民以及政策实施者——政府三个角度对“三个为主”政策进行评估，这也呼应了“三个为主”原则的内容——以普通商品房为主、以市民消费为主、以居住为主（详见附录表1）。1.房地产市场层面指标。我们采用商品房价格指数作为上海房地产市场运行的测量指标，其二级指标我们采用了目前学术界常用来反映房地产市场运行情况的一些指标，包括房地产投资额与GDP比值、房地产投资额与GDP比值、房价增长率与GDP增长率之比、住宅销售额占全社会消费品零售额比重以及房屋租售比等，同时，考虑到数据的完整性和连续性，我们只选取这五个指标作为市场的二级指标（见附件表2）。2.居民层面指标。人均居住面积可以很好的反映上海市居民住房条件的变化，其二级指标我们选取了主要反映居民住房条件的一些比例性指标，如住宅占固资投资额比重、住宅占商品房销售额比重、住宅占商品房销售面积比重以及房价收6入比，这些指标可以较好地说明政策给上海居民的住房水平带来的影响（见附件表3）。3.政府层面指标。此部分指标是为了考察政府政策效果和目的情况，属于定性评价，包括一些反映政府政策目的达成效果的影响因素，如房地产市场供求的改善情况、房地产市场结构合理化程度、房价的稳定、住房分配的公平性、群众的满意度等，我们从这五个方面考虑，采用AHP方法获取其权重。（三）评估指标的处理本文所涉及的政策评价是多指标综合评价，指标涉及范围广，且各指标间没有统一的度量标准,难以进行比较和取舍。因此,在进行综合评价前,采取标准变换法将各指标属性值统一变换到[0,1]范围内,即对评价指标属性值进行无量纲化。在数据量化中，由于选取的评价指标类型不同,各指标转化方法也有所不同，