公共管理学3--公共组织

第3章公共组织3.1公共组织的性质与结构3.2政府组织3.3非营利组织3.4公共组织的变革3.1公共组织的性质与结构3.1.1公共组织的内涵组织及公共组织的内涵组织的含义：组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的集体。公共组织的概念：公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的，以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共责任。公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公共组织的本质。1.以增进公共利益为目标。2.公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性。3.公共组织受到高度的公共监督。4.公共组织的活动具有政治性。5.公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难。公共组织的特征6.公共组织具有一定的独占性。3.1.2公共组织的结构公共组织的纵向结构决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层公共组织的横向结构1.按业务性质分工按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。2.按管理程序分工按公共管理工作中决策、咨询、执行、信息反馈和监督等程序不同来分别设置公共组织部门。3.按管理对象分工按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。优点：符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策、法规；事权一致，便于协调缺点：事权集中，易形成条块分割，不利于协调合作；易造成部门林立，易产生冲突按业务性质分优点：利于提高管理人员的专业技术知识；利于节省人、财、物；利于提高整体效能缺点：易造成人员重技术、轻政策，重过程、轻目标；使用有一定的局限性按管理程序分优点：统筹兼顾，满足管理对象的需求；易于沟通与监督缺点：易导致部门林立，不利于精简节约；易造成管理割裂；易造成本位主义；易造成职能交叉，互相推诿，降低效率按管理对象分公共组织的横向结构矩阵制直线职能制职能制直线制结构形式公共组织的主要结构形式直线制图示：L1L2L2L3L3L3L3公共组织的主要结构形式：直线制特点：不设职能结构，由直线指挥人员全权负责优点：统一指挥、垂直领导缺点：对最高领导要求高职能制图示：L1F1F1L2L2L2公共组织的主要结构形式：职能制特点：设立职能机构，且职能机构有指挥权优点：适应组织规模扩大，管理复杂的要求，形成了独立的管理层缺点：多头领导，协调困难直线-职能制图示：L1F1F1L2L2L2F2F2L3L3L3公共组织的主要结构形式：直线职能制优点：专业化分工，减少资源重复配置缺点：职能间冲突，横向联系较差•矩阵制图示：L1L2L3L4F1F2F3F4公共组织的主要结构形式：矩阵制特点：双重机构，双重领导优点：有利于各部门之间的沟通，组织结构有利于任务的完成，有较好的适应性缺点：双重结构易产生责任不清等3.2政府组织政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包括各级人民政府和相关行政部门。特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从事公共管理的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资源；4.提供的产品是公共物品；5.行为的价值取向是公共利益。政府的涵义与性质我国政府具体包括的组织与人员中央与地方行政机关行政首长政府普通公务员我国政府组织层次划分（五层）中央政府（国务院）省、自治区、直辖市政府省辖市政府（设区市政府）地区行署（省的派出机构）县、自治县、县级市政府乡（镇）政府政府职能政府职能是指政府在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府该管什么，怎样管的问题.良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。公共管理者关注的基本问题：★政府应该做什么？★政府不应该做什么？★政府通过哪些途径使其做得更好？政府的基本职能•（1）防卫职责•（2）提供法律制度•（3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些商品»亚当·斯密《国富论》政府的基本职能•（1）确立法律基础•（2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定•（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施•（4）保护弱势群体•（5）保护环境»世界银行1997年《世界发展报告》政府的基本职能•（1）提供经济基础•（2）提供各种公共物品与服务•（3）解决与协调团体冲突•（4）维持竞争•（5）保护自然资源•（6）确定个人获得商品和服务的最低条件•（7）保持经济稳定»安德森(Anderson,1989）经济调节职能01市场监管职能02社会管理职能03公共服务职能04我国政府的基本职能体系经济调节职能是指政府保持宏观经济环境的稳定、调整国民经济结构、弥补市场失灵的职能。市场监管职能是指政府健全市场规制、为参与市场运作的各方提供公平的市场环境的职能。社会管理职能是指政府处理社会冲突、协调社会利益、保持社会稳定的职能。公共服务职能是指政府提供公共物品（诸如科技发展、义务教育、卫生保健、公共工程、公用事业、就业培训）和公共服务的职能。•对于市场经济中政府职能问题的争议。–对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念开始盛行。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。政府职能自由放任的社会福利国家时期新古典主义的小政府向政府主义转变政府职能作用不同的阶段自由放任的社会•19世纪早期和中期，认为政府只需行使最低限度的职能，其理想角色就是尽可能地远离经济生活之外。市场进程本身比政府干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为市场的推进者，政府干预应是不轻易采用的终极手段。福利国家时期•通过重新确立国家对公民福利所担负的责任，来减轻过度的资本主义的某些危害。自20世纪30年代凯恩斯主义出现开始，政府已经在稳定经济和缓解社会问题等方面扮演重要的角色。•存在的问题–财政问题，福利国家政策越来越使各国面临承受力问题。为支持福利计划必须谋得资金，这最终导致对经济体系所生产出来的财富征收税赋。–这样一种政治计划必须仰赖于广泛的政治支持，而在20世纪70年代末期和80年代要获得这样的支持已不再像原来那样容易了。–福利国家所赖以生存的经济与政治理论已经受到人们的冷落。新古典主义•自20世纪70年代中期以来，政府已日益摆脱扮演了大半个世纪的规模较大的、具有绝对的集体主义色彩的政府角色。•新古典主义经济学已经占据了主导地位，它有时亦被称为经济理性主义。该理论包括四个方面的内容：–个体理性假定。–精心建构基于上述假定的模型。–市场角色的最大化。–政府角色的最小化。政府的回归•1992年美国克林顿政府的当选，象征着政府主义的回归。•一个有关政府角色的实用主义的新时代确实正在产生。最好的政府并不是那种规模减至最小的政府，而是把政府视为一种重要的、强有力的机构，它能够促进私营部门的发展而并非私营部门的必然竞争者。3.3非营利组织非营利组织的特征正式组织性非政府性非利润分配性志愿性自主管理性以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。非营利组织的“非利润分配性”（非分配性约束）非利润分配性：是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等；净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。某种意义上，非营利组织的“非利润分配性”恰恰就是非营利组织区别于营利组织最重要的特征。按照承担的功能来分类（1）宗教性组织：包括教会、教会的联合组织。（2）社会性组织：包括奉献俱乐部、友爱团体。（3）文化性组织：包括美术馆、博物馆等。（4）学术性组织：包括私立学校、研究机构等。（5）保护性组织：包括同行业者联合会、工会等。（6）政治性组织：包括政党、政治后援集团等。（7）慈善性组织：包括私立福利团体、慈善医院等。（8）社会性组织：包括和平运动集团、环境保护组织、人权运动组织等。国外非营利组织的分类我国非营利组织的分类•根据我国现行的法规和管理体制，非营利组织要在民政部门登记注册后才能成为合法的民间组织。•分为两大类：已登记非营利组织和未登记非营利组织。非营利组织参与公共管理的优势非营利组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者非营利组织能够提高公共物品的供给效率非营利组织是当代公共管理社会化和市场化的必然要求非营利组织能较好地满足社会多元化的需求非营利组织是公共管理重要的组成部分：3.4公共组织的变革组织变革？组织变革是组织为适应内外各种因素的变化而主动进行的调整发展的过程。它不仅指技术、结构、产品服务等方面的变革，而且包含着组织成员的思想和心理、行为上的变革。123提高公共组织适应环境的能力；提高公共组织自身的稳定性、协调性；提高公共组织的工作绩效。公共组织变革的目标公共组织变革的内容变革应从哪里入手组织结构权力关系产品和服务人力资源技术指组织结构的变革。横向结构要求咨询、信息、监督部门与决策、执行部门平衡；纵向结构呈分权式、扁平型的趋势。指技术变革。对工作过程、方法以及所用设备的调整。人力资源变革。指对员工态度、技能、期望、观念和行为的改变。指产品和服务的变革。包括发现更好的服务流程和服务方式，开发新产品与服务。指公共组织权力关系的变革。包括公共组织向社会组织还权、横向分权、纵向的集权与分权互相融合与共存。理解并掌握：1，掌握公共组织、政府组织内涵。2，公共组织的特征。3，公共组织的结构及其设计。4，公共组织变革的目的与内容。5，政府职能的内容。6，公共组织在组织结构与权力关系变革的具体内容。