公共管理学(MPA)080718

公共管理学祝小宁教授政治与公共管理学院指公共组织运用公共权力对公共领域进行有效组织，对公共事务进行有效管理的过程。公共管理(publicadministration)含义：指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。核心：公共管理学又称为行政管理学、公共行政学、公共事务管理学、公务管理学。公共管理学是培养公共管理硕士的九门核心课程之一，是行政管理专业知识和技能的核心之核心。《公共管理学》张成福中国人民大学出版社《现代公共管理学》顾建光上海人民出版社《中国公共行政学》郭济中国人民大学出版社ClassicsofpublicadministrationShafritz,JayM.中国人民大学出版社PublicadministrationRosenbloom,DavidHPekingUniversityPress一管理及其基本理念三公共管理的运行机理二公共管理及其政务原理四中国公共管理的研究前沿和实践创新第一部分：公共管理学的学科思维方式和基本原理教学安排：一行政职能及其中国政府职能定位研究三行政过程及其中国行政效率提升的探索二行政主体及其中国行政体制改革探究第二部分：公共过程和公共管理的操作原理第三部分：公共管理的研究领域和实践范畴一公共人力资源管理和我国人力资源开发三土地资源管理和我国土地资源功能的发挥二财政管理和我国财政体制的完善四社会管理和中国社会保障体系构建五教育、科技文化管理和中国文化事业的发展六依法行政和中国司法行政改革八行政管理的科学化、民主化和法制化七行政伦理和中国行政伦理保障体系形成第一部分公共管理学科的思维方式和基本原理一、管理及其基本理念1、管理及其要素组合管理管：安配置资源理：治治理资源资源资——资本、资金、财富。源——来源、投入生产、社会活动过程中能带来资金、财富增加的因素。财力人力物力市场关系信息时间文化政策管理就是对组织资源进行有效配置和处理目的效应水桶效应竹竿效应决定：手段服从目的稀缺：缺一不可重要：关键因素2、管理的入门效应管理的核心问题：人力资源是社会和组织最重要的战略性资源。以人为本、以人为中心。把人力资源配置好、统御好，获得最大的使用价值、经营价值是组织发展的核心。二、公共管理及其政务原理（1）就对象而言：是与私人领域相对应的公众领域、社会活动领域（2）就性质而言：是与营利活动相区别的公益行为、非营利性行为；不是以赢利、而是以社会和谐、公共利益的实现为目的，为公众提供服务。1、公共管理（1）公共管理是对公共的管理“公共”（3）就活动原则而言：活动的原则不是等价交易、利益交换，而是讲求应尽的社会义务、必须承担的社会责任。（4）就价值取向而言：其追求的不仅仅有活动效率、经济效益，而更看重公平、公正、正义、善意。（5）就其合法性而言：强调的不是所有权的授予、严格的管理划定，而是公共权力的委托代理，强调的是天赋人权、主权在民、公民和公众的参与。（6）就活动的杠杆而言：动用的不主要是经济杠杆，不是以经济利益驱动为主体，而主要动用的是权力的杠杆、行政的推动，以公信度为保证。公共对管理的核心界定广义的行政正义之举行政是指执行政务、处理政事。《左传》：“行其政令”、“行其政事”《史记.周本纪》：“召公、周公二相行政”2、公共管理的内涵和外延行政的中文原意政正文也正正义之举—大众之事—公共利益、社会活动、国家社稷文人文规范—智慧思想—治道规律、行事原则、演变趋势执掌政权，辅助权力主体，协调公众关系、治理社会事务，维护国家利益。西方对行政的古典理解1887年，美国学者W.威尔逊（WoodrowWilson)发表了著名的《行政（学）之研究》一文，这成了行政学诞生的象征性标志。在之后的百余年的发展中，学者对行政的外延进行了广泛的探讨，主要见解有三大类：行政的现代外延行政是指除国家立法、司法机构以外的政府部门的行政活动主要代表人物：美国行政学家魏劳毕等人代表著作：《公共行政学原理》第一类：狭义行政学：第二类：中义行政学：行政是指国家机关包括立法、司法、行政机关对政治取向、国家意志的一切执行活动。主要代表人物：美国行政学家古德诺等人代表著作：《政治与行政》行政是指公共组织以及企事业单位的行政部门运用公共权力对公共事务的管理与处理。主要代表人物：美国著名学者西蒙代表著作：《行政学》（与斯密斯堡、汤姆森合著）第三类：广义行政说：（1）就其内容而言：公共组织特别是政府对社会公共事务、国家事务依法进行的组织和管理活动。（2）就其功能而言：作为社会的组织者，管理者的公共组织为公众有效提供公共产品，以维持、保证、推动社会快速、健康、可持续发展的社会活动。（3）就其运行机理而言：行使社会公共权力对社会共同活动领域进行有效配置、治理，以保证公共利益最大实现的过程。（3）、公共管理的理解范畴二、公共管理的运行机理决定公共管理是否成为科学，能否发挥效用，有无价值、意义的关键因素。公共管理运行机理=公共权力运动的原理公共权力的产生公共权力的分配公共权力的控制公共权力的效用权力权力支配：准许驱使激发禁止惩罚力量：影响能力力度可能保证1、公共权力的产生（1）：权力权力的本质：是一种人与人的关系，是一方对另一方施加的影响，另一方接受这种影响的左右、产生相当的行为改变。关键在于影响力的大小。影响力就是指一个人在与他人交往中表现出来的影响和改变他人心理和行为状态的力量。尽管影响力人皆有之，权力的使用者要支配别人，其影响力必须超过常人。权力的实施：影响力权力性影响力（社会赋予）非权力性影响力（自身具有）强制性影响自觉性影响传统因素服从感观念性职位因素敬畏感社会性资历因素敬重感历史性人格因素敬爱感本质性才能因素敬佩感科学性情感因素亲密感心理性信赖感技艺因素实践性（2）公共权力起源：公共权力起源可以看出它有三个特点：权力起源于父权、母权公共权力起源于氏族权力第一，氏族公共权力归全体氏族成员共有，氏族一切重大事务由氏族大会讨论决定；第二，氏族首领拥有具体事务管理权，但首领的权力由氏族大会授予，首领地位与一般氏族成员是平等的，首领由氏族成员选举产生并可随时撤换；第三，氏族成员对氏族公共权力的服从完全建立在自愿基础上。公共权力的基本指向：社会分化过程中的权力分化：从主体上看，公共权力属于公众而非某个个人从客体上看，公共权力指向的是公共事务从功能上看，公共权力为公共利益服务人类创造了权力，同时人类也创造了权力的变异（3）、公共权力的变迁及其复杂化生产力的发展公共权力分化成为了公众权力、政治权力、阶级权力、国家权力私有制的出现阶级对立的产生氏族管理机关变成国家政权氏族权力被私有化公共权力被国家权力扭曲公共权力异化国家尽管是阶级压迫的工具，但其还具有管理社会，促进社会展的职能。政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能是才能持续下去。国家是一种和人民大众相分离的异化了的公共权力。它巧妙地掩饰了自己的起源，反而以凌驾于社会之上的主宰者的面目出现，把自己的意志强加于社会，把公共权力变成支配公共的权力。马克思、恩格斯具有四大特征：自然分工内部功能道德力量主体分离化功能双重化指向变异化保证强制化社会分化中产生的权力与原始的作为自然分工形式派生物的权力是完全不同的。权力运行中的自我分化：具体表现如下：进入近现代社会之后，社会活动更加复杂，公共权力运用要求更加精细、迅速推动了公共权力的加速分化。使用者出现层次的分离不同性质的权力不同运作的权力不同层次的权力不同方式的权力抽象的法权和具体的治权权力的分离与制衡政府和各个公共组织公共权力的现代特征：利益性独立性扩张性排它性腐蚀性工具性综合性社会性政治性变异性约束性权威性强制性权力的转让分为两种：一是暴力剥夺，强行统治，打天下决定做天下，这会造成公共权力合法性的缺失。二是委托代理，公民将权力自愿委托给权力使用者代理，代理者以更大利益来回报公众，这是公共权力的运行法则要求。就公共权力主体而言，公共权力属于公众公共权力的产生是源于公民对权力的转让（4）、现代社会公共权力的产生在现代民主制度下，公民通过特定程序、选举代表参与公共管理来转让权力，因此，民主权力是通过代议制度产生，它具有合法性，能获得民众的认可和服从。现代公共管理是在民主制度的框架中进行的现代社会：公民转让公共权力民主程序合法性公共权力的有效代理选举代表民众的认可和服从获得权力的效益制定转让规则公民的认可决定着公共权力的大小以宪法形式来反映公共权力运行法则规定公共权力的作用范围和力度权力产生中：在今天的中国：党和政府：加强执政、行政能力建设从革命党的思维转到执政党的思维方式打破“打天下而坐天下”的习惯思维方式获得最大的执政、行政合法性“要把马克思主义执政理论与党执政新的实践紧密结合起来，以党的执政能力建设为重点，从党的执政理念、执政基础、执政方略、执政体制、执政方式、执政资源和执政环境等方面进行努力，全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设。胡锦涛：（2）公共权力的分配从而决定哪个公共组织的权力大些或小些，哪些公共事务归哪些管理公共权力作为一种稀缺资源，配置好或不好，将对公共管理的效果产生决定性的影响。公共权力一经产生必然要在各公共组织间进行分配公共权力分配有两种：初次分配主要是指社会把产生的公共权力分配给不同的公共组织。再分配主要是指公共组织把从初次分配中取得的公共权力在其组织内部进再次分配。一是垂直分配：主要是指公共权力在中央和地方之间的分配。当代各国中，随着市场经济多元利益格局的形成，地方权力逐渐扩大已成为一种趋势。初次分配包括两种分配方式：一般而言,管理事务范围广、作用带有全局性的公共组织所分配的公共权力多一些：管理事务范围窄、作用带有区域性的公共组织所分配的公共权力就少一些。在单一制国家中，中央的权力一般多于地方；在联邦制国家，中央和地方的权力关系相对平等。我国公共权力纵向垂直分配结构：我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。中央层次即指中央人民政府一级。地方行政组织的层次划分有四种类型：两级制三级制四级制特别行政区中央和地方关系的理论思考：国外学者对中央和地方关系的研究：国外中央和地方关系的实践模式：国外中央和地方关系的发展趋向及其启示：我国中央和地方关系的演变：中央和地方关系改革的困境及其原因：转轨时期重构中央和地方公共权力垂直分配的对策研究：二是水平分配：主要是指公共权力在社会各阶级、各阶层、各社会团体、各社会组织之间的分配，初次分配包括两种分配方式：通过对权力水平划分决定哪些公共事务的管理权赋予哪个公共组织进行实施。分配后的主要权力形式有：国家权力、执政权力、行政权力、社会管理权力、公共服务权力。西方公共权力水平分配的基本模式为三权分立制衡。全国人大及其常委会乡级政协及其常委会县级政协及其常委会地级政协及其常委会省级政协及其常委会乡级人大县级人大及其常委会地级人大及其常委会省级人大及其常委会高级人民法院、检察院中级人民法院、检察院地方人民法院、检察院派出人民法庭省政府及其下属机构中共省委中共省级代表大会中共市委中共市级代表大会中共县委中共县级代表大会中共乡委中共乡级代表大会乡政府及其下属机构县政府及其下属机构市政府及其下属机构最高人民法院、检察院全国政协及其常委会国务院及其下属机构政治局中央委员会中共全国代表大会再次分配：公共组织的再次分配是指已获得公共权力的公共组织在其组织内部进行权力的再分配。公共权力的再分配往往与职位、职责相联系，形成组织内部不同的责权关系。马克思·韦伯在《官僚政治》一书中构建了再分配的基本操作模式——科层体制科层权力分配的基本操作：科层权力分配的特点：科层权力分配的缺点：科层权力分配的发展：（3）公共权力的效用公共权力的效用是指公共组织行使权力，发挥权力的作用，这是公共权力运用的核心非强制性公共组织强制性公共组织半强制性公共组织参与性公共组织人员构成组织目标职能体系机构设置权责划分运行程序行政技术物质保证规章规范公共信息人际关系团队意识行政文化管理方式组织体制组织是指由相互依赖、相