第3章 行政管理学的基本知识

第二章行政管理学的基本知识•行政和行政管理的基本概念•行政机构和行政领导•行政沟通与行政效率——行政的概念国家行政机关为实现国家的职能和任务，维护公共利益，而行使的执行、指挥监督等活动的过程。狭义：是一定社会政治意愿的积极推行、执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。广义：行政是一个组织为实施自己的政策目标(一般是非赢利性的目标)而采取的活动。引申两层含义：1、行政是行政主体的活动行政主体就是依法代表国家，并以自己的名义实施国家行政管理的组织在我国，它主要是国家行政机关及其机构，并包括得到行政授权的企业单位和社会组织的活动。2、行政并不是行政主体的所有活动。行政只限于行政主体对国家和社会事务进管理的活动，行政主体的非管理活动（如借用、租赁、买卖等）不属于行政。行政和行政管理的基本概念——行政的分类和特征1、分类①根据国家行政管理的领域，可分为：组织行政、人事行政、公安行政、司法行政、民政行政、经济行政、科技行政、教育行政、军事行政、外事行政等。②根据行政的范围，可分为：中央行政和地方行政、城市行政和农村行政、内部和外部行政。③根据行政关系的涉外因素，行政又可划分为国内行政和国际行政。2、特征行政的四大特征使行政与非行政相区别：①国家意志性。行政不是一般的社会活动或个人活动，而是一种国家活动，它亦国家机关的名义进行并体现国家意志。②执行性。行政不是国家的所有活动，而是行政机关实施国家行政权的活动。③法律性。现代行政管理首先是一种法律管理，受法律约束。“依法行政”是当代行政法的原则和核心。它要求一切行政都遵循法律所规定的条件、程序、方式、形式等，违反法律属行政违法，违法的行政不具备法律效力。④强制性。体现国家意志，以国家的政权为后盾。是法律的活动，其实施以法律的强制力为保障。——行政管理1、概念指国家通过行政机关依法对国家事务、社会公共事务实施的有效管理主体：国家行政机关，客体：依法管理的国家事务、社会事务，核心：进行公共权利和资源的有效配置，追求高绩效。①一个历史的概念，它是随着阶级和国家的出现而出现的。②国家行政机关实施的管理，一般不包括国家立法机关和司法机关的管理。③依法管理，它必须依照宪法、法律、行政法规、行政规章等对国家事务和社会公共事务进行管理。④行政管理既包括对国家事务的管理，又包括对社会公共事务的管理。⑤行政管理是指公共管理，即行政管理机关及其工作人员，由中央或地方公共权利机关授权，管理公务，对公众负责。而不同于私人企业、团体或家庭、家族的管理。2、行政学研究的内容研究对象：国家行政组织对社会公共事务进行有效管理规律的科学。包括：行政环境、功能、组织、领导、决策与执行、监督、管理法制、机关管理、技术方法、行政效率和行政改革等方面的内容3、行政学的特征从行政学的研究对象、研究内容可以看出，行政学有如下特征：①政治性和社会性。是研究国家行政组织对社会政务进行有效管理规律的科学，是政治学的分支，具鲜明政治性。同时又揭示行政组织管理社会公共事务的规律，具社会性。集政治性和社会性于一体，一方面在总体上为统治阶级的利益服务，另一方面它所揭示的管理规律和方法又为不同阶级、不同政治倾向管理者所接受和共享。②理论性与应用性。③综合性和独立性，广泛运用各学科基本原理，又具有独立研究对象。——行政机构1、基本概念行政机构是执行国家行政管理职能，行使国家行政权利的机关，也称行政机关（或政府）。它是统治阶级依照法定程序设置的，对国家行政事务实行执行、指挥、组织和监督等职能的组织系统。它是一个国家行使对内对外职能的主要机关，是国家机构的重要组成部分。它由国家权利机关根据宪法和法律的规定而组建（人大会产生和组织政府），同国家权利机关、审判机关、检察机关等其他国家机关，在各自的职权范围内协调一致的进行活动。它在行政法律关系中居于主导的地位，是最重要的主体，又称行政主体。我国国家行政机关具有如下特点：①行政机关是国家权利机关的执行机关。②行政机关是实现国家管理职能的机关（与其他机关相区别）。③行政机关的根本宗旨是为人民服务。行政机构和行政领导2、分类和结构分类：按地域范围分中央行政机关和地方行政机关；按业务管辖的范围分一般权限机关和部门权限机关。国家行政机关的结构是指行政组织系统内，国家行政机关的组合方式。它包括行政机关的纵向层次和横向结构。①纵向结构（层级制结构）。行政机关体系内是由若干个层次组成的，一个层次就是一个管理层次，每一下级层次都要对上一层次负责。上下之间构成领导与被领导的关系。根据宪法和组织法，我国国家行政机关系统总的呈金字塔形；国务院－省、自治区、直辖市的人民政府－市（设区）、自治州的人民政府－市（不设区）、县、自治县人民政府－乡、民族乡、镇人民政府。下级层次机关受上一层次国家行政机关的统一领导和监督。层级制的特点是：层次清楚，责任明确，指挥统一，步调一致。②横向结构（职能结构）。把国家行政机关平均分为若干部门，即行政机关的每个层次都由几部分组成，每部分的管理对象都具有专业化特点，每一个部门都是一个相对独立的系统。每个部门都各司其职，各负其责，各部门之间是一种协调的、促进的平等关系。由于事务繁简不同，每一层级的横向结构也不尽相同。国务院的横向部门主要是部、委员会和各直属机构，县级以上的地方各级国家行政机关的横向部门主要是厅、局、委员会、科等。职能制的特点是分工精细，专业管理水平高，行政首长可以摆脱繁琐的事务。我国行政机关的设置原则①适应工作需要原则。（经济和社会发展需要）②精简、精干原则。③效能原则。④完整、统一原则。⑤依法设置原则。——公务员制度2005．4．27日颁布的《中华人民共和国公务员法》规定“本法所称公务员，是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。公务员法中这条几经推敲的规定，首次明确了列入公务员范围必须同时具备3个条件：依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利。公务员法规定，“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”法官、检察官的任用与公务员录用不是一回事。法官、检察官的任用有从事法律工作年限等特别要求；法官、检察官的职务都是副科级以上的层次，其任命机关是人大常委会而不是政府机关；初任法官、检察官也没有试用期的规定。1、概念行政领导是行政组织或机构的管理者通过一定方式指挥影响组织内的个体成群体，从而实现一定组织目标的活动过程。行政领导有4层含义：(1)领导是一种行为活动的过程，旨在实现某一管理目标。(2)领导是一种上下双方共同行为的过程。领导活动的主体是领导者，但只有被领导者接受领导和指挥，领导活动才得以形成。二者互为影响。被领导者对组织活动起推动或阻碍作用。(3)领导是领导者对被领导者施加影响的过程。这种影响一是来自权力的影响力。领导职位是与一定的法定权利相联系的。这使领导者在权限范围内具有一定支配力，可以强制被领导者服从某一命令或指示；二是来自非权力的影响力。即领导者的品质、学识、能力、经历、待人接物的态度、处世哲学等所产生的影响力。相辅相成。(4)领导活动是在特定的环境中进行的，它不能超越环境的制约。领导者应善于审时度势，选择有利的环境和条件，采取有效的手段，引导被领导者去实现管理目标。因此，领导者、被领导者和环境构成了领导活动的三个层面基本要素。——行政领导概述行政领导在整个行政管理系统中处于主导地位，行政领导的好坏，决定着行政管理目标的实现和行政效能的高低。2、作用①行政领导必须贯彻和体现法律、法规确定的意志和意图。法律法规是国家意志的体现，行政就是国家意志的执行，根据法律，运用根据赋予的权利，对社会公共事务进行管理。行政领导必须保证管理在恰当的权限范围内进行。②行政领导是协调组织活动的中心。根据行政管理是有许多人共同协作交互影响、相互联系的活动过程。需要协调统一，需要统一的意志和统一的指挥。③行政领导是影响组织活动效益和效率的最直接因素。领导决策的正确与否直接影响到效益和效率。3、行政领导者的职能①贯彻执行。宪法、法律、规章以及上级指示、决议和交给的各项具体任务。②计划决策。③组织指挥。负责计划决策的实施，以保证组织目标的实现。表现在：一是在法律、法规授权的条件下，主持制定各种执行规范，建立必要的规章制度和行政程序，使行政工作有章可循；二是对组织成员进行思想和业务指导；三是对下级进行合理授权，明确任务、要求。④协调沟通。⑤监督控制。及时了解组织活动的进展，保证按计划进行。⑥选人用人。——行政沟通概述行政沟通的功能：手机、维持、革新、监控、协调1、行政沟通的概念与作用概念：指行政机构及其成员在行政管理中与相关部门交换、传递信息和保持联系。他的内容非常广泛，包括行政机构活动中一切有关行政信息的交换与传递。其中包括各种行政文件、资料、情报的书面往来，电话联系，会议协商，还有行政管理人员之间对某些问题的意见和看法等。作用首先，它是有效决策的依据。其次，行政沟通能增进行政人员对组织目标、工作环境的了解，促进行政人员对组织的认识和认同，形成一种积极的组织意识。最后，行政沟通能改善人际关系和组织气氛。——行政沟通概述行政沟通的要素１．发动者２．内容３．媒体4．接受者5．行政沟通效果。行政沟通一般过程模式传递通道译码接受者编码编码发动者译码反馈通道传递阶段反馈阶段——行政沟通概述依据沟通渠道产生的方式不同，行政沟通渠道可分为正式沟通与非正式沟通两种类型。1．正式沟通所谓正式沟通是指按着正式行政组织程序和结构所进行的信息传递和交流。如会议制度、汇报制度、文件下达与呈送等，是行政沟通的一条主要渠道。有一定的连续性、稳定性。沟通速度较慢和缺乏灵活性。正式沟通渠道根据信息流向的不同可分为下行、上行、平行三种：（1）下行沟通。（２）上行沟通。（３）平行沟通。行政沟通类型——行政沟通概述2．非正式沟通非正式沟通是指在正式组织之外的、以行政人员交往关系为基础自然形成的信息交流。（１）非正式沟通的积极作用：第一，可以弥补正式沟通的不足，传递正式沟通无法传递的信息，使行政领导了解在正式场合无法获得的重要情况；第二，可以通过非正式沟通了解行政工作人员私下表达的真实看法，为校正过去的决策和为下次决策提出参照；第三，可以减轻正式沟通渠道的负荷量，促使正式沟通提高效率；第四，如有效地引导非正式沟通，可以使之为正式沟通服务；第五，非正式沟通是以人际关系为基础的，因此在沟通中缩短了正式组织的垂直和水平交往路线，信息传递十分迅速。（２）非正式沟通的消极作用主要表现为：第一，由于非正式沟通不固定，加之所传递的又是传递者自身所关心的信息，因此，传递者往往按自己的主观愿望来进行取舍，从而使信息失真、零碎，也容易随意地增加、补充自己的意见，使信息的可靠程度降低；第二，非正式沟通容易传播小道新闻，使谣言四起，给工作带来严重损失和恶劣影响。因此，在运用非正式沟通时千万不可混淆视听、良莠不分。提高行政效率的途径1、改革机构、建立合理的行政组织2、健全行政管理法规和工作制度3、提高领导者的素质和领导艺术4、加强培训工作、提高行政人员素质5、实行激励原则、调动人的积极性