第七章法院行政执行

1第七章法院行政执行【内容提要】法院行政执行是指人民法院依法定职责或当事人的申请，对行政义务人采取强制措施，实现生效的行政裁判和具体行政行为所确定的内容的法律活动。法院行政执行应依据行政判决和裁定，严格按照法律程序实施。对法院非诉行政执行的性质、法律依据的探讨有利于法院对非诉行政执行案件的审查和实施。【本章重点】法院行政执行的概念与法律依据;法院行政执行的程序;法院行政执行的措施;法院非诉行政执行案件的审查第一节法院行政执行概述一、行政执行的含义“行政执行”这一概念在我国第一本行政法教科书《行政法概要》中就已出现。该书中解释道:“在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家机关可以采用法定的强制手段，强制当事人履行其义务。这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。又叫做行政执行。”①此后，学者一般认为行政执行是行政强制执行的①王珉灿主编:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第125页。2简称，①但我国行政法学界大多使用“行政强制执行”一词，而不用“行政执行”，其基本含义为:行政强制执行指行政机关或人民法院在当事人拒不履行业已生效的具体行政行为之义务时，依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的活动(行为)。它包括行政机关自行强制执行和行政机关申请法院强制执行两部分内容。②此处的行政强制执行泛指所有行政案件的强制执行，是与刑事、民事强制执行相并列而言的概念。行政执行的概念可表述为:行政执行是指有关国家机关根据国家法律、法规的规定，对行政义务人采取强制措施，实现业以生效的具体行政行为和行政裁判所确定的内容的法律活动或法律制度。它有广义和狭义之分，广义的行政执行包括行政机关的行政强制执行和人民法院的行政强制执行，或称行政决定的强制执行和行政裁判的强制执行;狭义的行政执行特指行政强制执行，即行政机关在行政相对人不履行其应履行的行政义务时，依法采取强制措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的活动。我们认为“行政强制执行”概念一般不包括行政机关申请人民法院强制执行的内容。行政执行、民事执行和刑事执行是我国执行制度的三个组成部分，它们之间既有共同点，也存在显著的区别。就其共同性来说，它们都是国家有权机关实施的强制义务人履行义务的活动，都以国家公权力为后盾，都具有强制性，都应有一定的执行根据等。其区别主要表现如下:①胡建森主编:《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第4页。②姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第235页;胡建森:《行政法学》，法律出版社1998年版，第361页。3(一)执行主体不同依据我国法律规定，行政执行的执行主体既可以是行政机关，也可以是人民法院。具体来说，未经行政诉讼的，行政机关作出的行政行为，法律授权行政机关执行的，由行政机关采取执行行为，法律没有授权行政机关执行的，行政机关应向人民法院申请执行;经过行政诉讼的，人民法院维持原行政行为的，既可由行政机关执行，也可由人民法院执行，人民法院作出的变更原行政行为的，由人民法院执行。民事执行的执行主体是人民法院，只有人民法院才有民事执行权，其他任何机关都不得实施民事执行行为。刑事执行的执行机关既可以是人民法院，也可以是公安机关或监狱机关。具体来说，发生法律效力的刑事判决和裁定，视具体情况，主要由监狱机关或公安机关执行，罚金、没收财产、死刑等判决的执行，由人民法院执行:(二)执行根据不同行政执行的执行根据包括人民法院的行政判决书、裁定书，行政机关制作的行政决定书;民事执行的执行根据包括人民法院制作的民事判决书、裁定书、调解书、支付令以及仲裁机关制作的裁决书、公证机关制作的依法具有强制执行效力的债权文书等;刑事执行的执行根据只能是人民法院制作的刑事判决书和裁定书。(三)执行对象不同行政执行的执行对象，既可以是物、行为，也可以是被执行人的人身(如行政拘留等);民事执行的对象只能是物和行为，不能对债务人的人身执行，更不能以对人身的执行代替对物或行为的执行;刑事4执行的执行对象主要是被执行人的人身，如限制其人身自由、强制其劳动，直至剥夺被执行人的生命等，在特定情形下也可以是物(如判处罚金或没收财产时)。(四)执行主体的主动性程度不同在行政执行中，人民法院必须经行政机关或行政相对人的申请才能采取执行措施，行政机关作为执行主体时，也应视相对人是否自动履行义务而定，如果相对人自动履行义务，行政机关就没有必要采取执行措施，如果相对人拒绝自动履行义务，行政机关就可以依法采取执行措施;在民事执行中，人民法院是比较被动的，没有债权人的申请，一般不能主动采取执行措施，只有债务人拒绝履行义务，并有债权人申请时，人民法院才能采取强制性的执行措施，迫使债务人履行义务;在刑事执行中，执行主体必须主动采取执行措施，因为不存在犯罪人自动履行刑罚的问题，更没有申请执行的问题，只有人民法院直接交付执行机关执行，执行机关的主动性程度比较高。(五)有无执行和解不同行政执行中不存在执行和解(行政赔偿案件除外)，刑事执行也如此，而在民事执行中则可以进行执行和解。(六)适用法律不同行政执行受行政法约束，按行政诉讼法规定进行，只有在行政诉讼法没有规定的情况下，才可参照民事诉讼法有关规定执行;民事执行受民事诉讼法调整;刑事执行受刑事诉讼法、监狱法调整。二、法院行政执行的概念5法院行政执行是指人民法院依法定的职权或依当事人的申请，对行政义务人采取强制措施，实现发生法律效力的行政裁判和具体行政行为所确定的义务的法律活动。它也是具体行政行为转化为司法行为后行政管理目的的最后实现。但它不是所有行政裁判和具体行政行为的必经程序。按照我国行政诉讼法规定，人民法院享有普遍的行政执行权，体现了司法对行政活动进行制约的原则。法院行政执行按执行案件是否经过诉讼程序而可分为行政裁判执行与非诉行政执行两大类型。不同类型的执行案件在执行、发动、受理审查等方面均有所区别。行政执行是人民法院的一大执行任务，对行政机关依法行政，实现行政管理目的和保护行政相对人合法权益都有重要意义。三、行政裁判执行力及其实现形式(一)行政裁判的效力及其执行力行政裁决是人民法院审理行政案件时，根据事实和法律，就行政案件的实体问题所做的处理决定。行政裁判的效力就是指生效的行政判决、行政裁定对当事人、法院及其他人所产生的约束力。我国现行有关行政诉讼的法律和司法解释中，没有行政裁判效力制度的规定，在我国以往的行政诉讼理论研究中，也很少系统讨论行政裁判的效力。从内容上说，行政裁判的效力分为形式效力和实质效力两部分。行政裁判的形式效力是指根据判决的外形产生的效力，行政裁判的实质效力是指因为判决裁定的内容所产生的效力。行政裁判的形式效力主要包括公定力和确定力，行政裁定裁判的实质效力则主要包括既判6力和执行力。(二)行政裁判执行力的表现形式行政裁判的执行力是指已生效的行政裁判(主要指行政判决)所具有的要求当事人对其内容予以实现的法律效力。行政裁判是人民法院适用行政法律对行政争议案件的实体处理结果，其特征是人民法院对行政活动的评判，即对具体行政行为合法与否的评判，内容涉及行政行为的事实问题、法律问题及行政程序问题。其实质是司法权(审判权)对行政权的制约以及司法权对公民权的救济。但行政裁判并不处理“原始”的行政争议(这属于行政权的处理范围)，一般情况下并不直接决定当事人(尤其是行政相对人——原告)在行政法上的权利义务。因此，行政裁判的内容必然包含或反映行政行为所确定的行政关系内容，行政裁判的执行力必然体现具体行政行为的法律要求。行政裁判的执行力并非来自于行政审判的权威，而是来自于法律，它是法律的强制力在行政裁判上的具体体现，是隐藏于行政裁判中的一种法律效力，并通过多种形式表现于外部为人们所认识。其表现形式主要有:①行政机关自动履行义务，实现行政裁判的内容;②对行政机关所负义务的强制执行或处罚;③行政相对人自动履行义务;④对行政相对人所负义务的强制执行或处罚等。(三)行政裁判执行力与行政裁判执行权及其实现形式我们说行政裁判具有执行力是指其具有要求当事人实现其内容的法律效力，但并非意味着一定表现为外在的强制力。同时，执行力是一种隐藏着的效力，不应自动转化为外在强制力。而有权作出行政7裁判的机关也不自然拥有执行裁判的权力。司法权对行政权进行制衡，对行政活动进行评判，但并不能代替行政机关实施某种具体的行政行为。审判权是一种判断权，并不包含执行权。要获得行政裁判的执行权必须重新得到法律的确认或授权规定。行政裁判的执行权以行政裁判具有执行力为基础，是执行力在法律上及其现实中的客观要求和体现。执行权的确定及行使执行力的强制属性得以体现，并使行政裁判的内容得以实现。法律可以根据不同情况及现实需要，将行政裁判的执行权授予人民法院，也可授予参与诉讼的行政机关，或授予其他行政机关。可以是当事人申请执行，也可以是依职权由执行机关主动执行。四、法院行政执行的措施法院行政执行措施是指人民法院依照行政诉讼法和有关法律的规定，强制实现生效行政裁判和具体行政行为所确定的义务的具体方式或手段。人民法院行政执行措施的种类和适用条件，与民事执行措施基本相同。但对不同的被执行人所采取的强制执行措施各不相同。(一)对行政机关的强制执行措施按照《行政诉讼法》第65条第3款的规定，行政机关拒不履行人民法院行政判决、裁定确定的义务的，执行法院可以适用以下四种执行措施:1.强制划拨存款。执行法院对行政机关采取的划拨，是执行法院在行政机关拒不履行金钱给付义务时，通知金融机构对行政机关存款强制拨付给行政柜对人的一种直接执行措施。8人民法院判令行政机关向行政相对人给付金钱，行政机关拒不履行，执行法院采取强制划拨措施，只适用两种情况:①行政机关应当归还罚没款的；②行政机关应给付赔偿金的。人民法院通知金融机构划拨时，应当向金融机构提供强制划拨裁定书、协助执行通知书、据以执行的法律文书副本等有关材料。金融机构接到通知和上述材料后，经审查无异的，必须按执行法院的要求给予办理。如无故不协助划拨，执行法院可以按照《行政诉讼法》第49条规定，以妨害行政诉讼论处，追究其单位负责人或者直接责任人员的法律责任。2.迟延罚款。执行法院对行政机关的迟延罚款，是行政权关因拖延行政裁判指定的期限，而对其处罚一定金钱，促使其履行义务的一种临时性强制措施。《行政诉讼法》第65条第3款第2项规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，在规定期限内不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处以50元至100元的罚款。人民法院在这个幅度内根据具体情况决定一个具体的数额，通知被罚行政机关交纳。关于迟延罚款的具体办理程序，行政法律、法规没有明确规定，也无司法解释。司法实践中，对行政机关采取罚款，要制作罚款决定书，经院长批准，送达被执行的行政机关。如果被执行的行政机关拒不交纳，可以通知银行划拨。3.提出司法建议。提出司法建议是执行法院在行政执行中向被执行行政机关的上级行政机关或者监察、人事机关提议采取措施或进行处理，促使被执行行政机关履行义务的一项辅助性执行措施。这种司法建议的性质仅仅是“建议”，并非决定，接受司法建议9的机关也不是法定的协助执行单位，因而，是否采纳由接受司法建议的机关决定。它不是直接有效的强制执行措施，而只能作为辅助性执行措施。设立该辅助性执行措施的理由:①对行政机关的执行因行政机关的特殊地位，不可能单凭司法手段解决，还可以通过行政手段来辅助，且在实践中，实施这种方法往往效果较好;②上级行政机关、监察机关和人事机关有监督下级或同级行政机关依法行政的责任。司法建议的内容主要有两类:①建议有关机关直接督促行政机关履行义务，如通过其上级行政机关直接通知其履行义务;②通过处理手段促其履行义务，如建议有关机关对行政机关的主管人员和直接责任人员予以批评教育、警告、记过直至撤职的行政纪律处分，促使行政机关履行义务。有关机关接到司法建议后，要根据各自的职责和规定进行处理，并将处理结果告知执行法院4.追究刑事责任。《行政诉讼法》第65条第3款第4项规定，行政机关拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员