城市社区治理模式研究

城市社区治理模式研究【摘要】：目前，探索适合中国国情的城市社区治理模式已经成为一项重要的研究课题。本文首先对城市社区治理模式的相关问题进行了概述，然后对我国城市社区治理模式的现状与存在的问题进行了阐明，指出了城市社区治理模式存在问题的原因，包括社区治理受传统体制的影响、社区参与机制不完善、社区宣传培训不全面、社区自治体系不健全，然后提出了城市社区治理模式对策与建议，包括建立城市社区治理体系、畅通居民参与渠道、增强社区自治能力、完善社区民间组织、创新社区党建管理模式，最后通过九江石化社区治理模式的典型案例进行了具体分析，希望为我国的城市社区治理提供借鉴，提高城市现代化管理水平，从而加快国际化大都市发展的进程。【关键词】：城市社区；治理模式；对策与建议【正文】：从20世纪80年代开始，随着社会主义市场经济体系的逐步建立和社会的转型发展，我国城市社会的发展有了前所未有的变化，中国城市社会经历了一个从“单位制”到“社区制”的转变，许多社会管理职能更多依托社区来承担，社区治理的难度、复杂程度都进一步加大，社区治理的问题日益显现，传统的城市社区管理模式逐渐不适应现代城市发展与管理的需要，创新完善社区治理模式已迫在眉睫。由此可见，创新完善社区治理对于提高居民的生活质量与维护社会稳定，为居民营造一个安居乐业的良好环境，推动社区和谐发展与社区管理创新，实现社区可持续发展都具有重要意义。一、城市社区治理模式的相关问题概述（一）社区与社区治理1.社区的概念“社区”一词源于拉丁语，意思是共同的东西和亲密的伙伴关系。“社区”一词最初是由德国的社会学家滕尼斯应用到社会学的研究中。20世纪30年代初，我国社会学家费孝通先生将德国社会学家滕尼斯写于1887年的一本著作《CommunityandSociety》中的英文单词“Community”翻译为社区，后来被许多学者引用。关于社区的定义，社会学家对其的定义有所不同。社区最早的含义是指“由具有共同的习俗和价值观念的同质人口组成的，关系密切的社会团体或共同体”。现在，学术界的普遍定义——社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一定规范和制度所组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性生活共同体。社区的基本构成要素：一定数量的人口、一定范围的地域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织。（注1）2.社区治理的概念所谓社区治理，我国一位著名学者史柏年是这样定义的：社区治理是一种由共同的目标支持的社区公共事务方面的活动或管理机制。这些社区活动的主体不一定是政府，也无需依靠国家的强制力量来实施。它是指在一个社区范围内的公司行为主体（包括政府、社区居民、社区组织公司机构、权利机关和非权利机关以及社会和市场等等），依据社区正式的相关的法律法规，以及那些非正式的、人们自愿服从的社区规约，通过彼此的沟通互动、协商、谈判以及资源的交换方式，共同对涉及社区居民利益的公共事务进行有效管理，从而增强社区向心力和凝聚力、提高社区自身的自治能力、增进社区成员的福利推进社区经济和社会进步的一系列行为治理过程。从这段定义可以看出，它与传统的社区管理的定义的最大区别是，社区治理是从治理的理论基点出发，强调在社区治理中，政府应是全力主体之一，并不是社区治理中的唯一权威，其发挥作用的方式更应该是引导和服务等新的手段，而不是行政性的强制，使社区逐步过渡为“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的状态。（注2）（二）城市社区治理的特征城市社区治理，不同的学者对“社区治理”的表面界定存在差异，但其实是大同小异的。它强调社区中的人们一同来实现社区的公共管理，而不是特指的某一方。“一同”体现政府、团体组织以及非盈利服务机构等共同参与治理社区公共事务的活动过程，而不是单纯的被管理对象和被统治对象。可以从以下几个特征来界定城市社区治理：1.多元主体参与治理随着城市社区的不断发展，主体也在不断的增多，由以前的政府主要领导正逐步过渡为政府与社区自治组织、社区居民等多元主体的共同参与治理，共同协商治理。2.多样的治理形式在多主体参与治理的社区生活中，采取不同形式的治理方法，但始终充分维护和尊重各主体的权利，坚持多主体之间的相互合作，相互协商，不断推进社区生活的有序发展。3.社区治理主体联系紧密为了更好地实现社区治理主体之间的相互合租和交流，通过网络化的交流平台加强主体之间的交流与合作，充分发挥社区治理的制度性和主体之间的有效性。（三）社区治理模式问题的提出改革开放以来，国家垄断和单位制的管理格局被打破，人们从“单位人”变成了“社会人”、“社区人”，人际关系的冷漠化和社会生活的网络化形成社会整体的碎片状态，中国城市基层社会治理体系正在进行着巨大变革。十八届五中全会《决定》指出，“加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构成全民共建共享的社会治理格局。”可见“治理”在新的发展阶段已上升为国家战略，符合社会主义发展客观要求，更是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。社区是中国社会治理的基层领域，随着我国现代化进程带来的社会重心下移，基层城市社区直接满足当地居民的服务要求，成为我国社会治理推进和探索的起点。创新完善的社区治理模式是社会和谐稳定的前提，也是维护社会秩序和提高人民生活的保障。因此，创新和完善与社会发展相适应的城市社区治理模式是我国社区建设发展的重要任务，具有重要的研究意义。本文从我国城市社区治理现状和存在的问题出发，结合实际治理情况，为我国城市社区治理的创新与完善提供借鉴性建议。（四）社区治理的必要性1.促进城市管理体制改革推进社区管理，是深化城市管理体制改革的迫切需求。城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果，而社区管理体制改革是城市管理体制改革的承接主体。在新形势下，经济体制改革、社会保险制度的改革、住房制度的改革、医疗制度的改革以及人口流动问题等，都汇集到城市社区这个载体之中；社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转为“社会人”，同时大量农村人口涌入城市，社会流动人口增加，再加上教育、管理工作存在一些薄弱环节，致使城市社会人口的管理相对滞后，迫切需要建立一种新的社区式管理模式。2.繁荣基层文化生活推进社区管理，是繁荣基层文化生活，加强社会主义精神文明建设的切实措施。社区是城市基础层面的社会单元，只有抓住社区建设这个最佳切入点，以社区为载体，以群众为主体，才能把精神文明建设真正落到实处，才能使社区居民的文明素质在建设中不断得到提高，从而推动社会主义精神文明建设和整个社会文明程度再上一个台阶。3.维护社会稳定推进社区管理，是维护社会稳定的基础工作。社区是城市最基层的基础构成单元，基础的稳定对整个城市的稳定乃至整个社会的稳定具有至关重要的作用。加强社区建设，有利于强化社区的功能和责任，依托社区，把社会治安综合治理的各项措施贯彻落实到基层，把影响社会稳定的矛盾和问题及时且有效地化解在萌芽的状态。二、城市社区治理模式的现状与存在的问题（一）我国城市社区治理的现状我国城市社区的治理模式从传统的“单位制”到以“单位制”、“街居制”为辅的社区管理体制，发展到当今的“社区制”。随着城市社区治理矛盾不断凸显，我国很多学者开始关注这类问题。陈伟东教授用治理理论的相关概念对自治的内涵、基础、标志等做了分析。学者夏建中在概括全球治理、民族国家治理和地方治理共同特点的基础上，提出社区治理的主要内容和特点。学者刘娴静、胡祥对城市社区治理模式进行了研究。此外，随着城市社区快速发展，将一步步走向新型城市社区治理。我国当前存在的社区自治组织类型主要有两种，即居民委员会和业主委员会。1.居民委员会的发展现状在立法上，我国目前已经初步形成了以《宪法》为根本，以《居民委员会组织法》为骨干，以各省市制定的居委会组织实施办法为组成部分的城市居民委员会的法律体系。在该法律体系中，对居委会性质、任务、组织机构、产生方式、规模及组成人员等有着明确的规定。尽管这些法律法规在一些方面存在滞后于社区建设社区自治发展需求，但其在为我国城市居民自治方面做出了重要贡献，是居民自治的重要法律保障，其使得居民委员会各项工作及活动得以有序进行。在具体实践中，通过全国20多个城市持续多年的实践探索，我国当前已经初步形成了“青岛模式”、“沈阳模式”、“江汉模式”等数个各具特色的社区管理模式。这些模式主要是以社区自治为取向、以街道和居委会改革为核心。这在一定程度上就促成了当前社区居委会的两个发展趋势：其一是居委会向城市基层群众自治组织性质的回归；其二是居委会组织体制及运行方式上的创新。在当前发展趋势影响下，居委会组织出现五个重要转变：一是产生方式逐渐由政府直接指派向居民选举转变；其二，管理理念逐渐由对居民进行行政性管理逐渐向为居民服务转变；三是工作方式逐渐由听从行政命令向居民协商方向转变；四是监督方式逐渐由原先的政府评判工作绩效向居民重点监督方向转变；五是居委会工作人员素质逐渐由低文化、低技能向职业化、专业化的综合素质人才转变。这些转变是居委会取得的重要进步，但即便如此，我国居委会在发展与转变过程中，仍然存在着行政化倾向严重、自治权不足等问题。2.业主委员会的发展现状在立法上，1996年修订的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》是我国首部明确了住宅区物业管理中业主委员会职能的一部地方性法规。此后，相关的物业管理地方性法规及部门规章陆续出台，后续出台的法规及规章慢慢对我国物业管理行为进行规范。尤其是2003年5月28日通过的《物业管理条例》，对我国物业管理行业及业主委员会而言具有重要的意义，该条例标志着我国物业管理及业委会的工作方式被国家纳入法制化范畴中。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过了《物权法》，该法律对业委会权力及义务进行进一步规定，不足的是，该法的规定比较零散，且更注重的是原则而不是内涵。在实践上，新型的住宅小区大量涌现，作为与其较适应的管理组织——业委会的数量也在不断上升。然而，由于当前我国针对业委会的立法存在较大的漏洞和不足，业委会与居委会、物业管理公司等的关系日益复杂化，导致业委会在实际工作开展中仍然有着很大的困难，其本身的自治功能难以得到充分发挥。（二）我国城市社区治理存在的问题1.社区居民社区参与率不高社区建设是一项系统工程，需要政府、街道、居委会成员和社区居民广泛参与。但我国现实情况是，当前参与社区事务与活动的人群主要有三种：一种是离退休的老龄人群，这类人群占很大一部分；一种是中小学生；一种是下岗和待岗低保人群。纵观城市社区的现状，主要是离退休老人活动场所，这部分老人时间闲暇，乐于将自己的晚年时光奉献社区。而中小学生平时需要上课，没有时间，唯一有时间的便是到寒暑假，但从安全角度来考虑，更多的是将中小学生共同组织起来参加一些科教与娱乐活动。另外的一些低保人群则是在需要社区帮助的时候才会参加社区活动，这类人群的参加带有更大的被动性，参与的事务也主要局限于社区义务劳动，主要是治安巡逻等。尤其是社区居民参与政治性活动的很少，一般都是开展非政治性参与活动，比如卫生清扫、文体健身、动员捐衣捐物等。之所以如此也是有一定原因的，社区居民主要是老人，他们乐于参加娱乐休闲的活动以丰富自己的生活，中小学生也更乐于参加一些爱心活动。同时，社区自身机制也决定了居民更多参与非政治性活动，比如居委会选举是每三年举行一次，而且并不是每个居民都能参加。2.社区管理体制问题（1）街道办事处功能定位不明街道办事处作为基层政权的派出机构原则上只履行一部分职能，但在实际的社区管理中，它却扮演着行政管理、社区管理与服务的综合性机构，承担行政、执法、街道经济发展等纷繁复杂的各项任务。市、区的各专业管理部门各自为政，工作布置交叉重叠，加重了街道的负担，使街道难于应付。面对这样的情况，街道往往把自己的部分职能转移给其“指导”的居民委员会，于是，在承担了一部分行政职能后，原本作为一种群众性组织的居民委员会，实际上与街道办事处形成了领导与被领导的关系，而其原本的自治管理功能却日益萎缩。（2）街道办事处与政府职能部门关系不顺在计划经济体制下，城市管