农民工权益法律保障体系建设问题研究

-1-农民工权益法律保障体系建设问题研究减少农民，转移农民是实现国家工业化的重要举措。西方发达国家转移农民的工作做了一百余年，从而有效推动和实现了国家的工业化和现代化。我国的转移农民工作始于改革开放初期，时间不长（不到30年），但是却取得了令世界瞩目的成就。以黄陂区为例，到2009年底止，农民工达27.6万人，占农村劳动力总人数的60.1%，农民人均年劳务收入达3200元，占农民人均年纯收入6026元的53.1%。打工收入已成为农民增收的主渠道。农民工既是我国工业化现代化建设的需要，也是实现全面小康社会的需要，是破解“三农”问题的金钥匙。党和国家十分重视农民问题，关心农民工的权益，2006年国务院出台了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》国发[2006]5号文件，对农民工的权益起到了一定的积极保护作用。如用工企业欠薪事件逐步减少，农民工工资待遇逐年增加，子女上学转学等后顾之忧不断得到关怀等。但农民工权益保障工作是一项系统性强的复杂工作，仅靠一些文件是难以解决根本性问题，农民工工作和生活境况仍然存在诸多突出问题。-2-一、农民工权益受到侵害的表现形式（一）廉价劳动力群体。在用工企业中，农民工群体工资水平最低，农民工与廉价劳动力划成了等号。最低工资政策出台也是因农民工而产生的保护规则，成为农民工工资待遇的专利，同工不同酬是一些企业普遍存在的潜规则。据笔者调查统计，2009年，武汉市农民工劳务收入约9500元左右，而城镇工人年均收入20000元左右相差一倍多，城镇行政事业单位人员年均收入50000元左右，相差5倍。在激烈的市场竞争中，许多企业特别是民营、私营企业长期以来把压低农民工工资作为降低企业成本、追求利润最大化的主要手段,这是公开的秘密。有的企业主直言不讳地抱怨，“如果提高农民工工资，中国廉价劳动力的竞争优势将不存在”。（二）超时劳动力群体。农民工工作时间极长，超负荷从事繁重工作，涉及工资和工时问题，农民工不能不跳进计件工资和加班加点的“陷阱”。在武汉市有80%以上企业，农民工一周工作6天，只休息一天，每天工作10小时以上。尤其是服装工工作时间最长，经常达12-14小时，天天加班。（三）高危劳动群体。无论是在输出地还是输入地，农民工的社会保障都严重滞后，绝大部分农民工是在保障缺失的情况下从事相当艰苦甚至高度危险的工作，工伤、医疗、失业、养老保险的覆盖面很低。据调查，在湖北县城内企业打工的农民工有50%以上未参加工伤保险，失业保险和养老-3-保险，相当多的企业想方设法逃避参保，以降低企业成本，农民工参保的“门坎”过高，多数农民想参保，由于自身工资太低力不从心。现行的社会保障制度不完善，农民工流动性大，个人帐户转移无法衔接。尤为严重的是，农民工是工伤工亡的高危人群。一些地方农民工的生产生活条件非常恶劣，有的企业设备陈旧，管理粗放，不投入基本的安全装备，农民工加班加点疲劳过度，导致安全事故频繁发生。更有些小企业、小作坊，化学用品管理混乱，生产、生活、仓库“三合一”，农民工直接接触有毒有害物品和气体，职业病发病率很高。一方面农民工极易患职业病，工伤事故严重；另一方面农民工发生职业病和工伤事故后，很难得到合理的赔偿，农民工把伤、残、病带回家乡，晚景凄凉。（四）生活贫乏劳动力群体。大部分农民工居住条件极为恶劣，特别是从事建筑工作的农民工，居住在简陋工房里，冬不防风异常冷，夏不挡阳热难熬，文化生活更是贫乏，有台小电视看就不错了，太阳升起上工地，太阳下山上床睡，是精神文化社会生活被遗忘的群体。二、农民工权益法律保障存在问题的原因分析(一)歧视农民工的思想观念仍然较严重农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。“农民工”这个词是计划经济时期二元社会结构下的产物，其词意本身就带有歧视性和差异性。长期以来，在工业化过-4-程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民工的法律政策，其社会惯性作用非常明显，使得人们意识上对不公平的农民工的地位见怪不怪。一些地方政府仍在执行歧视农民工权益保护的行政性规章，对用人单位违反劳动法侵害农民工权益的行为，采取地方保护或者予以无原则的宽大处理，少数地方政府甚至阻拦、限制劳动监察部门对用人单位开展劳动执法检查。由于受现行企业工会模式，工会的经费来源、场地和人员组成都受制于企业的影响，再加上工会组织缺乏维护农民工权益的法律制度等，工会难以履行为农民工维权的职责。农民工的法律素质一般比较低，对自己的权益受损忍气吞声，很少努力争取自己的维权直通车合法权益，更有甚者连自己的合法权益都不明确。(二)劳动保障法制建设滞后，执法力度不足一是现有的保障农民工权益的法律法规不完善，劳动保障法制不健全,立法层次较低。虽然现行的劳动保障法律法规和相关政策对劳动者的合法权益作了许多规定,却未能有针对性地对农民工这样的弱势群体给予特殊保护,为他们提供便捷有效的保护措施和手段。而且,现行涉及工资支付、劳动合同的具体规定只是部门规章,立法层次较低;这些规章由于无上位法的依据,对工资支付、劳动合同签订、争议处理及违法责任的追究等问题作出具体规定受到限制。二是现行法律法规对违法行为处罚力度不够。在劳动关-5-系的建立上,对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只是责令改正,对仍未改正行为没有进一步的处罚措施。对企业主拖欠、克扣工资等行为没有强制手段。对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施,等等。三是执法力量不足,执法效果不理想。一方面,劳动保障监察执法人员在处罚企业有关违法行为时,由于缺乏强有力的法律支持,导致行使处罚乏力,难以震慑和遏止违法行为。另一方面,劳动保障监察和劳动争议处理力量与日益繁重的维权工作需要严重不适应。劳动争议仲裁缺乏独立的办案机构,办案人员的编制、经费保障等问题没有解决,也严重影响了劳动争议处理和仲裁的办案效率。(三)有法不依，劳动用工管理混乱虽然我国现行的法律法规关于农民工权益保护方面存在很多空白，但仍有一些法律、法规的很多规定涉及到农民工权益的保护问题，在这些法律的前提下，农民工的权益仍可能得到一定程度的保护。但由于政府相关职能部门的不作为或作为不到位，使保护农民工权益的法律在执行中失灵，人们有一种看法，称“我国的《劳动法》是世界上最好的，而法律执行是最差的”。如《劳动法》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全卫生、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民主权利等都有明确规定，-6-但事实上却存在普遍违法的现象。(四)农民工组织化程度低，自我维权能力较弱这里说的组织化程度低是指农民工很少加入工会等正式组织。目前作为产业工人主体之一的农民工，绝大多数不是工会成员。再加上一些“三资企业”和私营企业拒不建立工会组织，使农民工的组织程度更低，正式组织的缺失，使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，在权益受到侵害时，不能通过集体的力量，更好地维护自己的利益。(五)农民工的法律素质有待提高由于农民工缺乏法律常识和维权意识,一旦权益遭受侵害,有的因不知法而放弃维权；有的因未签劳动合同,拿不出维权依据，往往使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。三、农民工权益法律保障体系建设的思考解决农民工劳动权益保障问题的法律和政策建议：第一、尽快制定出台《农民工权益保障法》，对农民工权益提供全方位的法律保护。鉴于农民工问题具有长期性和阶层性，且农民工问题已成为一个严重的社会问题，必须尽快制定出台《农民工权益保障法》，依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。一是要明确农民工与城镇居民的平等权。用新型产业工人这个词代替“农民工”歧视词意。-7-在农民工的职业培训、就业指导、劳动条件、居住环境、政治权利、社会地位和待遇、子女入学等方面作出原则性的规定，促进农民工在实质上享有各方面的平等权。禁止任何机构、单位、社会团体和个人歧视农民工，侵犯农民工权益。二是可将政府近年来的行之有效的农民工就业培训、就业指导、劳动待遇、子女教育、城市户籍管理等方面的政策和行政措施加以总结、整理、分析和论证，将其上升为基本的法律制度。三是进一步强化《劳动合同法》的功能和社会效果，尽快完善包括保障农民工在内的劳动者合法权益的劳动法律体系，建立全面的农村社会保障体系，明确将新型产业工人（农民工）纳入城镇职工工伤保险、医疗保险、养老保险、生育保险等社会保险的范畴，实现农村社会保险和城镇社会保险的对接。第二、加大执法力度。各级行政机关和司法机关应当加大执法力度，督促用人单位认真执行国家的法律法规，对侵犯农民工权益的单位和个人要依法处理。劳动监察部门、工商行政机关、建设部门、农业部门等应该依法履行自己的职责，对农民工提供保护性的、公共性的服务。司法机关应加大案件的执行力度和处罚力度，扩大适用拘传、拘留等强制措施和拒不履行人民法院判决罪的适用，这既能保护农民工权益也能重树司法权威。人民检察院应重点查处行政机关工作人员的渎职和失职案件,确保法令畅行。-8-第三、优化保护农民工权益的社会环境。要提高全社会对依法保护农民工权益重要性、必要性的认识。要把依法保护农民工权益作为政府年度综合考核和领导干部政绩考评的重要指标。地方政府在发展地方经济的同时，要坚决放弃讨好资本歧视农民工、重企业发展轻农民工权益保护的错误观念，关注农民工的竞争劣势，保护其合法权益。工会组织要按照《工会法》、《中国工会章程》的规定，组织农民工加入工会组织,把分散弱小的农民工从原始的地缘组织和血缘组织转移到正式的社会组织中来。要在工会法律层面建立起劳资纠纷协调机制，通过职工代表大会制度、集体合同制度、劳动争议处理制度等方面，稳定调和劳动关系。同时要加强对农民工的培训、教育、管理和服务，使他们更多地了解劳动保障方面的法律、法规，掌握法律知识，增强维权意识，提高维权能力，帮助农民工维护其合法权益。新闻媒体既要宣传好有关农民工的法律法规政策，又要敢于及时披露、报道典型侵权案件，发挥新闻舆论在依法保护农民工权益方面的导向和监督作用，营造良好的舆论环境。第四、完善劳动争议机制，及时处理涉及农民工的劳动争议案件。我国现行劳动争议行政、诉讼程序不利于对劳动者的保护，尤其是农民工的权益受到侵害时。一是劳动案件审理周期长。中国现行劳动争议程序是一裁二审制，对于劳动者来说，是无法承受的繁长的程序，要么放弃权利，要么-9-放弃工作打官司，很难选择。二是劳动争议案件涉及标的小，因此从经济成本分析，通常律师不愿代理这类案件。三是由司法行政部门建构的法律援助中心远不能适应和满足劳动争议案件劳动者的需求，目前法律援助中心还不可能建构专门的劳动法专家代理机制。要使农民工的劳动权益得到有效保护，应对现行劳动争议的司法制度进行改革、变动和完善。对于劳动争议处理的程序的改革，重在简捷和快速，以方便农民工。例如，一件资方欠薪劳动争议案，需经历一裁二定，最快也要半年以上，对于农民工来说，往往时间成本太高，容易放弃仲裁和诉讼请求权。因此，对劳动争议仲裁案的程序改革为一裁终局制后，再设置一个补救措施，即不服仲裁的当事人可向人民法院提出复议。人民法院认为需要重审的，再移交仲裁委重新审理或复查。同时对农民工因用人单位拖欠和克扣工资、工伤待遇等问题申诉的仲裁案件要免收受理费,并尽可能减免应由农民工本人负担的处理费。第五、提高农民工组织化程度,推进集体协商制度建设。进一步贯彻《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》,通过广泛推行企业工资集体协商制度,并安排农民工参与其中,使农民工获得平等的对话权利,从制度上保证农民工工资增长的合法权益,保证农民工享有企业效益增长的成果。在小企业多、农民工集中的地区、行业建立集体合同制度。-10-在具备条件的城镇,地方工会和行业工会可以代表农民工与相关用人单位签订集体合同,从总体上维护农民工的合法权益。第六、加大扶持力度，切实改善农民工生存环境。要实施“农民工公寓工程”，制定和出台农民工享受城市经济实用房分配权利的优惠政策，按照中央“工业反哺农业”的政策，实行城市分利于农民工，解决农民工的死角问题，可推广黄