02中央银行的职能、组织形式及其与政府的关系(中央银行

1第二章中央银行的职能组织形式及其与政府的关系讲义提要本章分别介绍中央银行的职能、中央银行制度的基本类型、中央银行的资本来源和机构设置、中央银行的独立性等内容。学习本章的目的是从多个方面了解一般中央银行制度的基本内容和我国中央银行制度的基本内容。第一节中央银行的职能一、关于中央银行职能的一般表述（一）中央银行是发行的银行指中央银行掌管一国现金货币的发行权。（二）中央银行是银行的银行中央银行为普通银行提供服务：1．开立存款账户，提供票据交换和支付清算服务；2．通过贴现窗口和公开市场操作为其不断地补充流动性（准备金）；3．履行“最后贷款人”职能。（三）中央银行是国家（政府）的银行1．经理国库；2．为政府提供资金支持；3．代表国家制定和执行货币政策；3．代表政府参与国际金融活动；4．作为政府的金融顾问和参谋；5．履行国家交付的其他职能：金融安全、征信管理、反洗钱等。二、关于中央银行职能的另一种常见表述（一）服务职能1．服务职能是指中央银行向政府和银行及其他金融机构提供资金融通、划拨清算、代理业务等方面金融服务的职能。2．中央银行为政府服务，具体表现在：（1）经理国库；（2）临时的财政垫支；（3）代表政府参与国际金融活动；（4）作为政府的金融顾问和参谋。3．中央银行为银行与非银行金融机构服务，具体表现在：2（1）主持全国的清算事宜；（2）作为银行的最后贷款者。（二）调节职能1．调节职能是指中央银行运用自己所拥有的金融手段，对货币与信用进行调节和控制，进而影响和干预整个社会经济进程，实现预期的货币政策目标的职能。2．调节职能具体表现为：（1）调节货币供应量；（2）调整存款准备率与贴现率；（3）公开市场操作。（三）管理职能1．管理职能是指中央银行作为一国金融管理当局，有责任维护金融体系的健全与稳定，防止金融紊乱给社会经济造成困难。2．管理职能表现在：（1）制定有关金融政策、法令；（2）管理各银行和金融机构；（3）检查监督银行及其他金融机构的活动。三、发展中国家中央银行的特殊职能（一）饶余庆所谓的“开发功能”1饶余庆认为中央银行有5大职能：1．政策功能：执行国家金融政策（含发行纸币）；2．银行功能：（1）政府的银行：○1经理国库；○2为政府提供临时（季节性入不敷出）资金支持；○3保管、管理黄金、外汇储备；○4充当政府的金融顾问。（2）银行的银行：○1集中保管金融机构的现金储备，统筹调度以防急需；○2提供全国性的中央票据交换与清算，和资金转移2之方便和服务。（3）在国际关系中，代表国家与外国金融当局和国际金融机构建立业务联系，或促进有关金融事务的交涉和谈判。3．监督功能：（1）对在国内经营的所有金融机构审慎督导；（2）在国家发生金融危机时，有责任全力支持资金周转不灵的金融机构，，以保障金融体系安全。4．开发功能：1参见饶余庆《现代货币银行学》104页，中国社会科学出版社1983年10月。2可能指跨地区。3指在发展中国家，由于金融制度落后，货币化程度低，中央银行有责任：（1）扶助各类金融机构，促进储蓄项投资转化；（2）鼓励发展金融市场，促进金融体系顺应经济发展而发展。5．研究功能：除了小部分属于国家机密的情报外，中央银行应经常整理所掌握的经济、金融、财政资料并将之出版，以供民众参考。多数中央银行都设有研究部。一些先进国家的中央银行还设计总体经济模型，对经济动向经常预测，以供政府当局参考。（二）易纲、贝多广所谓的“推动功能”3易纲、贝多广将中央银行的职能概括为2个：1．推动功能：指采取措施引导和推动信用制度的成长、信用工具的多样化以及金融资产收益结构的成熟，以有效地动员储蓄和优化资源配置。作者认为，这个功能是发展中国家中央银行与发达国家中央银行的重要区别。发达国家的中央银行建立在比较完善的商业银行体系基础上，因而其中央银行理论和实践主要强调对商业银行体系的管制功能。发展中国家的金融制度大都是根据发达国家的模式而建立，但无论是经济发展水平还是金融发达程度都不及发达国家，因而其中央银行不能仅仅局限于对银行体系进行管制，因为受控制和管制的银行体系本身还亟需培育和完善，而这种推动功能正需要中央银行来发挥。2．管制功能：这是中央银行的本能。商业银行的经营目标是利润最大化，具有创造货币的能力，而货币过多会引起通货膨胀，为维持一般物价水平的稳定，保障金融体系的正常运转，就需要中央银行发挥管制功能。这种管制功能是通过一系列政策和法规的制定和执行来实现的。四、中国人民银行的职能新近修改后的《中国人民银行法》将中国人民银行的职责调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三个方面。具体职责有13项：（1）发布与履行其职责有关的命令和规章；（2）依法制定和执行货币政策；（3）发行人民币，管理人民币流通；（4）监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；（5）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；（6）监督管理黄金市场；（7）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；（8）经理国库；3《货币浅说》241页，上海人民出版社、智慧出版有限公司1993年9月。4（9）维护支付、清算系统的正常运行；（10）指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；（11）负责金融业的统计、调查、分析和预测；（12）作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；（13）国务院规定的其他职责。概括而言，今后中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在：“一个强化、一个转换和两个增加”：“一个强化”就是强化了中国人民银行与制定和执行货币政策有关的职责。具体而言，《中国人民银行法》第十二条要求中国人民银行货币政策委员会在国家宏观调控、货币政策制定和调整中发挥重要作用；第二十三条增加了中国人民银行在公开市场买卖金融债券这一货币政策工具；第三十一条要求中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进金融市场协调发展等等。“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查和日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能。具体而言，《中国人民银行法》第一条删除了“加强对金融业的监督管理”，而代之以“维护金融稳定”；第二条明确中国人民银行在国务院领导下防范和化解金融风险，维护金融稳定，删除了原《中国人民银行法》的第三十一条，即“中国人民银行按照规定审批金融机构的设立、变更、终止及业务范围”，而代之以“中国人民银行依法监测金融市场的运行情况，对金融市场实施宏观调控，促进其协调发展”；增加了第三十四条，即“当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督”等。“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。《中国人民银行法》第四条规定：中国人民银行指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测。第二节中央银行的基本类型一、中央银行制度的几种形式1.复合的中央银行制。是在一个国家内，没有单独设立中央银行，而是把中央银行的业务和职能与商业银行的业务和职能集于一家银行来执行。此种类型的中央银行又可分为两种形式：一体式中央银行制几乎集中了中央银行和商业银行的全部业务和职能于一身。混合式中央银行制既设中央银行，又设专业银行，中央银行兼办一部分专业银行业务，一部分业务由专业银行办理。52.单一的中央银行制。就是在一个国家内单独设立中央银行，由中央银行作为发行银行、政府的银行、银行的银行和执行金融政策的银行，全权发挥作用。它又分成一元中央银行制，是一国只设立独家中央银行和众多的分支机构执行其职能，它是由总分行组成的高度集中的中央银行制。二元中央银行制的国家，在中央和地方设立两级中央银行机构，中央级机构是最高权力或管理机构，地方级机构也有其独立的权力。3.跨国中央银行制。与一定的货币联盟相联系，是参加货币联盟的所有国家共同的中央银行，而不是某一个国家的中央银行。4.类似中央银行的机构。或者是一个通货局，不制订和执行货币政策，也不要求商业银行交存款储备金；或者是介乎通货局与中央银行之间的机构。二、决定中央银行体制选择的主要因素1.商品经济发展水平与信用发达程度。商品经济发展水平与信用发达程度高的国家，大多数趋于实行单一的中央银行体制。2.经济运行机制。以市场经济为主的国家多实行单一型中央银行制度，以计划经济为主的国家多实行复合的中央银行制度。3.国家体制。联邦制国家多实行二元式中央银行制度，单一型集权国家多实行一元式中央银行制度。第三节中央银行的资本来源和机构设置一、中央银行的资本结构1.资本全部为国家所有，即国有化的中央银行。目前世界各国的中央银行大多数属于这种类型。2.公私股份混合所有，即半国家性质的中央银行。国家持股一般占资本金总额的50%以上。如日本、比利时、墨西哥等国的中央银行。3.全部股份私人所有。资本金全部由私人股东投入，经政府授权执行中央银行职能。如意大利银行、美国的12家联邦储备银行。4.没有资本金。这是指设立时没有资本金（无创设资本），而不是说其资产负债表中没有所有者权益。如韩国的中央银行。现代中央银行无论其资本结构如何，都受国家的直接控制和监督，是国家的货币管理当局，负责制定和执行货币政策。二、中央银行最高权力机构的组织形式1．中央银行最高权力机构的组织形式有三种：（1）金融政策决策和执行权集于一身。如英国、美国、马来西亚、菲律宾的中央银行；（2）最高领导机构分为金融政策决策机构和执行机构。如日本、德国和意6大利的中央银行；（3）最高领导机构分为决策机构、执行机构和监督机构。如法国、比利时和瑞士的中央银行。2．中央银行最高权力机构组织形式的特点有：（1）地位超然，权力较大；（2）中央银行总裁是核心人物；（3）权力机构人选具有较为广泛的代表性。三、中央银行的机构设置1．为便于行使职能，各国中央银行总行一般都设立有专门的行政办公、业务操作、金融管理监督和经济金融调研等几大类型的职能机构。2．中央银行总行设置职能机构的特点有：（1）机构设置多，政策性强的工作直接管理多；（2）多数国家都设置有经济、金融研究和政策政府方面的调研机构；（3）中央银行的主要业务活动与业务管理有专设机构。3．中国人民银行总行的机构设置。2003年，货币政策职能与银行监管职能分离后，中国人民银行的内部机构设置也相应发生了变化。根据中央编制委员会的决定，目前中国人民银行内设18个职能司（局、厅），分别是：○1办公厅（党委办公室）、○2条法司、○3货币政策司、○4金融市场司、○5金融稳定局、○6调查统计司、○7会计财务司、○8支付结算司、○9科技司、○10货币金银局（国务院反假货币联席工作会议办公室）、○11国库局、○12国际司、○13内审司、○14人事司（党委组织部）、○15研究局、○16征信管理局、○17反洗钱局（保卫局）、○18党委宣传部和机关党委。4．各国中央银行的分支机构有的是按经济区域设置的，有些同时考虑经济区域和行政区域而设置。5．中央银行分支机构的权力和地位视不同的国家为转移：二元制中央银行的地方机构地位较高，有一定独立权力；一元制中央银行的分支机构仅仅是总行的派出机构。6．自建行至1998年末，中国人民银行的分支机构一直是按照行政区域的划分设置的。这种体制存在无法抵制地方政府干预、分支机构重叠、人员过多、力量分散、成本高、效率低等多方面弊端。7．1998年11月，根据国务院机构改革的要求，人民银行开始进行了分支机构管理体制的重大改革：撤销了31个省级分行，跨省区设立了9家分行，设立了两家总行直属的营业管理部；在不设分行和营业管理部的省会城市设立了金融监管办事处；分行下设中心支行；中心支行下设支行。8．中国人民银行跨省区设置分行的意义在于：（1）有利于提高宏观调控的7有效性；（2）有利于加强金融监管的力度；（3）有利于增强中央银行金融监管的独立性和公正性；（4）有利于精简机构和人员，进一步减少管理费用，提高效率。9．2003年，我国将人民银行总行原来承担监管职能的银行监管一司、银行监管二司、合作金融机构监