网络经济下的政府与政府职能基于有限政府理论的分析

网络经济下的政府与政府职能:基于有限政府理论的分析--------------------------------------------------------------------------------无忧会计网时间：2006-12-158:46:00作者：刘宁来源：南京财经大学学报2005年第2期发表评论查看评论----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------摘要:市场失灵的存在必须以政府的作用来加以弥补。同时,由于政府也存在失灵的问题,政府的职能又必须是有限度的。因此,最有效的政府同时也必将是最有限的政府。本文正是根据有限政府的这一理论,对网络经济下的政府特征及其职能进行了探讨。关键词:市场失灵;政府失灵;有限政府;网络经济;政府职能一、关于政府职能的理论探讨概述1.市场失灵与政府干预理论在早期的经济理论中,市场机制是完美无缺的。但20世纪30年代的经济危机打破了这一神话。现实使人们开始认识到市场机制并非那么完美,而是存在着诸多缺陷。在许多情况下,市场并不能达到最优,或者根本就不起作用。这种情况,被称为“市场失灵”。1958年,弗朗西斯·M·巴托发表《市场失灵的剖析》一文,提出了市场失灵的问题。他把市场失灵归结为外部性、公共产品、市场垄断和不确定性这几个方面。其后,凯恩斯、萨缪尔森、斯蒂格利茨等又增加了偏好不合理、信息失灵、收入分配不公等内容,构成了市场失灵理论。归纳起来,市场失灵的表现及原因主要有以下方面:(1)非充分就业。凯恩斯认为,资本主义社会存在着摩擦失业、自愿失业和非自愿失业,因此就不存在充分就业的自动均衡。充分就业的均衡只是特例,非充分就业的均衡才是常态。失业的原因是有效需求不足,即总供给大于总需求。这是市场机制无法解决的。(2)不完全竞争。市场机制的充分作用以完全竞争为前提,而现实则是不完全竞争,包括垄断、寡头垄断和自然垄断。造成垄断的原因又与资源天赋特性、技术创新、竞争赢家、成本特性等非市场因素有关。在垄断的情况下,价格的作用失效。(3)外部性。外部性的概念本身就表明市场失效。过去的经济理论将外部性排除,但外部性是客观存在的。无论正的外部性还是负的外部性,都会使资源配置的结果偏离最优状态,这是市场所无法解决的又一问题。(4)信息失灵。信息失灵是指经济主体具备达到最优状态的信息条件,即完全信息。而完全信息又是市场充分作用的又一条件。但现实经济主体很难达到完全信息,市场机制无法充分发挥作用。(5)收入分配不公。市场机制只能解决效率问题,不能解决公平问题。市场经济在公平的规则下产生不公平的结果,贫富差距扩大。市场机制无法保障每个人生存和发展的权利。由于市场失灵的存在,单靠市场机制无法自动实现市场均衡与帕累托效率,这就需要用政府干预来加以弥补。政府干预的实现途径主要有:(1)政府调控。政府利用各种政策工具,对市场进行调节,进而影响企业和个人的行为,达到调控的目的。政府调控的主要形式有财政政策、货币政策、产业政策等。(2)政府经营。对存在市场失灵的行业,由政府直接投资和经营,如一些自然垄断行业(铁路、航空、邮政、通讯等)和正外部性事业(如医疗教育等)。(3)政府激励。通过一些措施对微观经济活动进行引导,如通过补贴、减免税收来激励个体与政府目标保持一致。对不符合政府目标的行为,通过增加税收或罚款进行抑制。(4)政府规制。如果激励的成本太高或效率太低,则利用政府的强制力对个体的行为进行规制。这种规制是以法律为基础的,如制定反垄断法、安全生产法、食品卫生法等,来维护经济秩序,限制个体的负外部性行为。2.政府失灵与有限政府理论然而,许多国家政府干预的事实证明,政府对经济活动的干预并不是总能达到目的的,许多政府出于良好的愿望而制定的计划产生的结果往往事与愿违。伴随着政府干预范围的扩大和程度的加深,政府的规模也在不断膨胀,政府办事效率低下,官僚主义以及腐败问题也日益突出。在这种背景下,政府失灵理论应运而生。政府失灵理论是与新自由主义主张相联系的,许多新自由主义者在论证其观点时,往往以政府失灵为前提。最早的是由克鲁格提出的“寻租”理论,其后是布坎南的政府官员和机构“经济人”理论,另外还有斯蒂格利茨的政府信息不对称理论等。按照新自由主义的观点,政府失灵的表现及原因主要有以下几点:(1)不完全信息。不完全信息是市场失灵的表现和原因,但政府同样也面临不完全信息的问题。政府决策要想达到最优,必须以完全信息为前提。而事实是政府也不可能做到完全信息,致使政府无法做出最优决策,导致政府失灵。(2)缺乏激励和约束。在私人部门产权是明晰的,配置自己的资源对决策者具有激励和约束作用。而公共部门的产权是不明晰的,政府机构及其人员配置的是公共资源、别人的资源,对决策者缺乏有效的激励和约束作用。(3)计划结果的不确定性。经济过程是十分复杂的,一项计划的实施结果受到很多不确定因素的影响,事先很难预料。在不确定性存在而且程度较高的情况下,政府决策的正确性就很难得到保证。(4)决策者个人利益与公众利益的不一致性。政府决策是由政府中的个人做出的,而决策者的个人利益与公众利益存在差异。作为政府官员,要以公众利益为目标,但作为单个的“经济人”,又要以个人利益最大化为目标。这种差异导致政府人员利用手中的权力为个人谋取利益,即寻租行为的产生。(5)政府干预的外部性。与其它活动一样,政府干预也会产生外部性,即干预目标以外的结果。这种外部性主要是负的外部性,即政府干预的副作用。因为一些政策意味着不同利益集团的利益调整,有得必有失,从而产生消极影响。为解决政府失灵的问题,除了尽量减少政府的直接干预外,还可以通过一些具体的措施来对政府失灵进行矫正。(1)在公共部门引入竞争机制。公共产品的生产往往缺乏效率,其中的一个重要原因是缺乏竞争,形成了政府垄断。解决办法是在公共部门引入竞争机制,包括公共部门权利的分散化、公共部门的私人承包、各地方政府的相互竞争等,以迫使公共部门提高效率。(2)在公共部门建立激励机制。公共部门的产权不明晰,是政府部门缺乏效率的另一个重要原因。可以采取公共部门非公有化的方法,明确公共部门的产权,对公共部门实行企业化、市场化运行,以强化公共部门内部的激励与约束机制,提高公共部门的资源配置效率。(3)协调政府人员的个人利益与公众利益的关系。个人利益与公众利益的差异,是政府官员作为经济人寻租和腐败的原因。如果缩小这种差异,协调好政府官员个人与公众的利益关系,就可以抑制和减少寻租及腐败行为。例如,将政府机构及其人员的利益与效率挂钩,将提高效率节约的成本作为奖金或预算外资金;提高公务员工资,加大腐败的机会成本等。(4)完善政府管理的制度设计和社会监督机制。改善政府管理,提高政府部门的效率,还要靠科学的制度设计,如委托—代理制度的设计、政府官员的准入和淘汰制度的设计等。另外,要强化社会监督机制,使政府的行为公开、透明,改变信息不对称状况,减少道德风险。二、有限政府理论的交易费用分析对于政府失灵理论,也有人持有不同观点。斯蒂格利茨就认为,没有证据证明私营部门就一定比政府部门效率高。所以,政府失灵并不一定比市场失灵更糟。当然,政府效率低是事实,但市场失灵是无法改变的,而政府失灵则是可以改变的。政府可以通过制度设计来改变效率,减少政府失灵。并且,由于政府的特性,政府具有征税权、强制权等,可以做到市场做不到的事情,来改善市场的效率,减少市场失灵。因此,尽管存在着政府失灵,政府的职能依然是必不可少的。对于各种关于政府职能的不同观点,需要从理论上加以辨析并做出合理的解释。下面,我们将借助科斯的交易费用理论,对市场机制与政府职能的关系进行理论上的界定与分析。按照科斯的理论,市场交易与企业内交易都有交易费用,而交易费用的高低决定了在市场与企业两种制度之间的选择。借用这一方法,我们把政府的管理也视为一种交易,同样也具有交易费用。这样,我们就可以通过市场调节与政府调节交易费用的比较,来说明在二者之间的制度安排。假定:(1)市场调节与政府调节是两种可以相互替代的制度形式,即经济运行可以通过市场调节来完成,也可以通过政府调节来完成。(2)市场调节存在交易费用,市场调节的交易费用为市场失灵带来的损失。(3)政府调节可以弥补市场失灵,因此可以减少市场调节的交易费用。市场调节的交易费用随政府调节的增加而减少。(4)政府调节也存在交易费用,交易费用为政府失灵带来的损失。政府调节的交易费用随政府调节的增加而增加。完全的市场调节或完全的政府调节都会使交易费用变得无限大,是最差的制度安排。市场调节与政府调节应同时并存,其均衡点为:政府调节交易费用=市场调节交易费用。此时,经济运行的总交易费用最低,因此是一种最有效率的制度安排。根据以上分析,我们认为,有限政府的理论更符合当代市场经济包括网络经济发展的实际和内在要求。有限政府理论的分析逻辑是:由于市场失灵的存在,现代经济活动不能没有政府的介入与干预;但由于政府失灵的同时存在,政府的介入与干预又必须是有限度的。因此,一个有效率的政府必须是一个有限的政府,是有所为而有所不为的政府。(1)有限政府的角色。有限政府的角色是“守夜人”,属于第三方政府,它超越一切私人部门,“只掌舵不划船”,只为经济活动制定规则,但不直接参与经济活动。有限政府的职责范围只限于公共政策领域,负责公共政策的制订和实施。(2)有限政府的边界。有限政府的边界也就是公共领域与公众领域、私人领域的边界。其中,公共领域是指核心公共产品、纯公共产品,主要由政府提供;公众领域是指非核心公共产品、混合公共产品,主要由非政府组织提供;私人领域是指已经转化为私人产品的公共产品,主要由私人提供。有限政府的职能要严格限制在公共领域内,对公众领域和私人领域的事情不进行干预。(3)有限政府的职能。有限政府的职能同样包括管理和服务,其中,管理是指对公众和个体的行为的规制;服务是指为公众和个体提供纯公共产品。在一般情况下,有限政府的管理职能应该尽可能地最小化,而服务职能则应尽可能最大化。三、网络经济下的政府与政府职能1.网络经济下的经济调节机制网络经济的出现,改变了经济运行的机制。除了市场调节和政府调节外,网络经济下还出现了第三种调节机制———网络机制。(1)市场调节机制。网络经济依然是市场经济,因此市场机制依然是网络经济最基本的调节机制。而且,在网络经济下信息网络技术的应用使信息不对称的状况发生改变,为市场机制发挥作用创造了更有利的条件。但是,在网络经济下也出现了一些一般市场经济中所没有的经济现象,如边际收益递增、规模报酬递增等,这些又导致了新的市场失灵,使市场机制的作用受到限制。(2)政府调节机制。由于网络经济下同样存在市场失灵,因此网络经济下依然需要政府调节。同样,由于政府实施信息化改造和电子政务,政府决策的科学性增强,政府调节的效率大大提高。然而,在网络经济下政府失灵的问题并没有在根本上解决,同时网络经济运行的有序性大大提高,所以政府调节的范围和内容相应减少。另外,由于经济运行规则发生了改变,政府调节的目标也要做相应的调整,如对垄断的规制问题等。(3)网络调节机制。网络机制是通过经济网络系统内部的相互作用来达到协调与均衡的调节机制。在网络系统中,由于网络效应的存在,各成员之间的博弈是一种正和博弈而非零和博弈,从而促使各成员由追求个体目标最优转为追求整体目标最优,微观目标与宏观目标达到相对的统一。网络机制是对市场调节与政府调节的补充,它起到了市场调节与政府调节所起不到的作用。网络经济下的经济运行是三种调节机制并存:一般情况下由市场调节,市场失灵的部分由网络调节,市场与网络的调节均不起作用的时候再由政府调节。因此,在网络经济下,政府对经济的调节作用不是扩大了,而是缩小了。但在经济调节的功能缩小的同时,政府对经