1101探索投资审计落实审计工作发展规划-卢华胜

探索投资审计落实审计工作发展规划固定资产投资审计司卢华胜一、投资审计主要工作与特点近年来，我司切实按照署党组要求用科学发展观指导投资审计工作，坚持二十字审计工作方针，以审计创新为动力，以提升审计成果为核心，加强了对国家重大投资项目和重点基础产业设施的审计。国家投资与建设领域需求:审计需求决定审计要求。投资、消费、进出口贸易是我国经济增长主要动力。随着国民经济发展，近几年固定资产投资规模年均增长率达23%以上。近几年投资率高达45%左右，2007年全社会固定资产投资达13.7万亿元。其中，约25%是国家基础产业和基础设施投资。近几年，我国每年国家基础产业和基础设施（能源产业、交通运输业、公共服务事业等）约5万多个新建项目，完成总投资3万多亿元。其中，政府投资8000多亿元。银行贷款约1万亿元，自筹资金等1.3万亿元。总体看，国家投资审计率25％左右。有些地方政府投资审计率90％以上。政府投资各级政府关注、社会公众关注2004年《投资体制改革的决定》：建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括公益性和公共基础设施建设、改善生态环境、发展高新技术等等。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。公共工程，政府投资？基础设施投资模式PPP-BOTBT0---公共工程，公共投资，涉及公共利益，不论谁投资运营管理，政府最终要担负：公共管理责任。国家（政府）审计---有公共工程投资监督责任，但现有法规授权模糊，审计力量有限。政府投资项目审计概念范围2006版《审计法》第二十二条：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行情况和决算，进行审计监督。（审计法实施条例正在修订中）政府预算资金、政府专项建设资金（基金）、政府债务资金等政府投资占项目总投资的比例超过百分之五十，或者占项目总投资的百分之五十以下,但政府实质上拥有项目建设、运营实际控制权或者最终所有权的。各级政府对加强政府投资项目审计监督的需求增加国务院及中央部门和大型国企委托审计的项目越来越多。各级地方政府以颁布政府令等形式，明确要求审计机关要做好政府投资项目的审计监督。主要目的：一是节约投资，二是不出事，提高政府公信力。审计承担了投资建设项目的管理监督风险。地方政府对投资审计需求不一，发展有待规范，核减工程造价不是审计唯一。社会公众关注投资建设领域的腐败问题，要求审计呼声增加通过网络、媒体反映---匿名举报、信访等方式提审计要求。投资审计宏观性研究国家宏观政策和有关投资管理法规制度，大力开展效益审计，在促进加强重大投资项目管理和重点基础产业设施建设，完善国家有关政策法规等方面，取得一定审计成果。近几年主要组织实施审计与审计调查建设项目18个省（市）收费公路三峡水利枢纽工程奥运场馆工程南水北调工程25条铁路项目18省（区）电力建设项目23个省（区）病险水库除险加固工程等。投资审计具有点多、面广、规模大、专业性强等特点。涉及公路、铁路、机场、港口、水利、电力、石化等部门行业的国家重大基础产业与基础设施投资项目；涉及道路、桥梁、市政工程、楼堂馆所等公益性的公共服务设施建设项目；涉及投资项目的建设、设计、施工、监理、设备材料采购等相关单位（公司）；涉及宏观投资政策、投资控制、项目管理、工程造价、工程质量等有关内容。主要做法是：（一）关注国家宏观投资政策落实和实施效果，促进提高建设项目管理水平和投资效益，深化投资体制改革。从大局出发，宏观着眼，研究了国家宏观投资政策和有关管理法规制度。注重从管理体制、机制和制度上分析问题产生的原因并提出审计建议，促进改善投资体制、完善项目管理制度。（二）关注民生，揭露和反映损害人民群众切身利益的突出问题，促进建设和谐社会。重点揭露了一些建设工程违规征地、超标准征地、征地补偿费发放不到位，揭露了一些收费公路违规设站收费、提高收费标准、延长收费期限等加重社会负担问题，反映了一些建设项目长期拖欠工程款、克扣农民工工资等损害人民群众切身利益的问题。（三）注重整合审计资源，合理利用外部审计力量，有效缓解了审计任务重与专业力量不足的矛盾。在三峡工程、南水北调工程、铁路项目等审计中，聘请了外部审计力量和专家参加项目审计。如在三峡工程审计中，为客观评价三峡工程质量管理和综合效益情况，征询了国务院质量检查专家组的意见，并先后在北京、武汉召开了防洪、航运和环境效益评价座谈会，听取水利部、中科院、国家环保总局等10多个单位专家、学者的意见。投资审计：关注国家宏观投资政策落实，关注建设项目绩效管理。国家投资项目审计经济性：核减工程造价、节约建设资金、减少损失浪费等。效率性：建设工期、建设与施工组织管理制度有效性等。效果性：投资政策与决策执行结果、投资经济社会环境目标实现、工程质量达标情况等。例如：收费公路审计调查收费公路管理一直是近年来社会群众反映的热点和政府关注的难点问题。2006年，投资司组织了对18个省（市）收费公路的建设、运营、管理情况进行了专项审计调查，审计调查覆盖了全国80％以上的收费公路。重点调查：收费公路政策制定执行、收费管理和资金使用等情况。1984年，国家为促进公路建设发展，出台了“贷款修路，收费还贷”政策（至2005年底，高速公路由0—4.1万公里）。1997年，《公路法》明确要求：收费公路数量要予以控制（至2005年底，我国收费公路达18万公里，占二级以上公路总里程55%，我国实际已成为收费公路为主）。2004年，《收费公路管理条例》又进一步明确提出：“以非收费公路建设为主，适当发展收费公路”的政策。由于国家制定的收费公路配套政策和管理法规滞后，加上一些地方政府和交通部门对收费公路管理不力，造成乱收费等问题，影响了国家公路政策的执行效果。审计发现，一些地方政府从自身利益角度出发，在公路上违规设站、提高收费标准、延长收费期限等，直接增加社会负担2000多亿元。影响了国家收费公路政策目标的实现。针对审计查出的问题，有关地方政府和交通主管部门积极整改，重庆、浙江等十多个省（区、市）立即停止了收费的站点有100多个。江苏、安徽等省（市）追回了被截留挪用的车辆通行费，重新核定公路收费期限，减少社会了负担。交通部立即在全国范围内开展了清理违规减免“特权车”、“人情车”通行费的专项活动，纠正各类违规减免通行费约300万次，要求逐步减少收费公路总量，并出台了5项有关规范收费公路管理工作的规定和制度。今年，18省电力建设审计与审计调查重点关注：电力建设中节能减排、上大压小、差别电价等国家宏观政策的执行等情况。也关注电力投资与建设中决策不科学、宏观调控政策不落实、运营安全管理措施不到位，以及重大违法违纪等问题。电力建设审计调查涉及：电源和电网建设项目，重点调查火电、水电等电源项目和电网项目的投资建设管理情况。目前已查出一些国家政策执行、电力投资管理体制、电力项目建设和营运管理等方面问题。组织18个特派办，对18个省（区市）投资额较大的电力建设情况和18个重点火电建设项目开展审计与专项审计调查。重点关注国家能源资源和电力可持续发展等问题，以及国家有关调控政策落实情况。审计发现电力体制改革--体改制未改、国家“上大压小”“差别电价”等政策不落实、电力职工持股、违规电力调度等问题。二、贯彻落实五年审计工作发展规划具体措施《审计署2008至2012年审计工作发展规划》以及人才队伍建设、信息化发展、审计科研工作、审计法律规范建设、干部教育培训5个专项规划。新的五年审计发展规划，贯穿了科学审计理念和绩效审计思路，充分体现了发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能，维护国家安全，构建中国特色审计监督制度的新要求。发挥审计保障国家经济社会运行的“免疫系统”功能作用:预防、揭示、抵制功能。审计功能与审计职能的概念。功能是由内部联系和内部结构决定的，是固有的，内在的。职能是由职权职责决定的，是通过法律授权赋予的，是外在的。根据医学免疫学研究的成果，免疫系统有三种基本功能：（1）免疫防御。即抗感染免疫，主要指机体针对外来抗原（如微生物及其毒素）侵袭的免疫保护作用；（2）免疫自稳。即免疫系统能及时识别、清除体内损伤或衰老的细胞，但对机体正常的细胞不发生攻击，以维持自身内环境稳定的一种生理功能；（3）免疫监视。由于各种体内外因素影响，正常个体的组织细胞不断发生畸变和突变，免疫系统及时识别此类复制错误或突变细胞并将其清除，此为免疫监视。审计免疫系统包括三个子系统：即国家审计免疫系统、内部审计免疫系统和社会审计免疫系统。三个免疫子系统在各自的领域内发挥免疫功能作用，同时又相互作用、相互联系、协调配合，共同维护国家经济社会运行的健康和安全。审计免疫系统论，继承、吸收和借鉴了多种学科的思想理论，包括马克思主义基本原理、政治学、经济性、社会学、系统科学、仿生学、免疫学等。审计免疫系统论是在多学科思想理论基础上综合创新的理论成果。从仿生学的角度，对免疫系统进行研究始于20世纪70年代。目前，人工免疫系统（ArtificialImmuneSystems）的研究和应用已经扩展到了信息安全、模式识别、智能优化、数据挖掘、机器人学、自动控制、故障诊断等诸多领域。如果说人工免疫系统的研究和应用主要限于技术工程领域，那么审计免疫系统论，则把免疫系统的研究扩展到了社会科学领域。从仿生学方法论的角度来认识和对待审计这个“免疫系统”，要立足现实，着眼未来发展。关注国家投资安全、国有资产安全、民生安全、信息安全等问题，揭示国家投资存在的政策和经济等风险，提出防范和化解风险的对策性建议。加大重大投资项目和重点专项资金的审计力度，全面开展绩效审计，在促进加强重大投资项目管理，落实和完善有关政策法规，提高投资效益等方面，发挥更加显著的作用。将查处问题与促进整改和建立长效机制有机结合起来。发挥“免疫系统”功能作用。国家审计的建设性作用—积极的、宏观的、开放的。---制度基础审计？管理审计？绩效审计？根据审计工作五年发展规划明确的投资审计主要任务和有关要求，结合投资审计工作特点，研究制订贯彻落实发展规划的具体措施如下：（一）围绕促进提高固定资产投资效益，加强对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，关注国家宏观投资政策的落实和执行效果，促进完善国家政策法规，深化投融资体制改革。1、加强对国家重大基础产业设施投资项目审计监督。主要是对关系国家经济社会发展的重大战略投资和关系人民群众切身利益的国家（国有）投资项目，比如有关能源、资源、铁路、交通（公路、港口、机场）等基础产业设施投资项目，进行审计或审计调查，以实施审计调查为主。重点关注国家产业投资政策法规落实情况，揭露和查处重大违法违规、商业贿赂等经济犯罪问题，规范投资管理行为。2、强化对政府投资为主的国家重点建设项目和专项建设资金的审计监督。主要是对关系国计民生的政府投资为主的南水北调工程、国家石油与粮食储备项目、国家大江大河及湖泊治理、病险水库除险加固等建设项目，以及有关专项建设资金，进行审计或审计调查。在全面审计调查基础上，重点揭露和查处重大违法违规等问题，关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用效益等问题，确保国家建设资金使用安全有效。结合部门预算执行审计，从源头上研究分析政府投资预算分配管理和投资决策的科学、合规性，对政府投资决策、投资控制和项目建设管理的有效性，进行全面评价。3、注重对公共性基础设施投资的审计监督。主要是对政府投资或政府投资为主公共服务基础设施投资，包括市政道路、桥梁、体育场馆、楼堂馆所等建设项目，实施审计或审计调查。重点关注建设项目工程质量、严重损失浪费及资金使用有效性等问题。促进规范公共工程投资，提高政府投资管理水平。4、关注对国家宏观投资政策的落实和执行效果的评审。主要是对国家经济社会发展规划明确的有关投资建设目