“圆桌审理”方式在行政审判中的运用

1“圆桌审理”方式在行政审判中的运用当前及今后一个时期，科学发展观都是各项工作的重要指导理论。科学发展观的核心是以人为本，强调人的尊严和价值。科学发展观的提出不仅促成执政理念的重大变革，推动着经济发展方式的重大转变，而且促使包括法治建设在内的社会建设和社会管理机制的重大创新。推进法治和完善机制，其根本目的都是为了化解社会矛盾和纠纷，落实宪法赋予公民的各项基本权利，维护社会运行发展的基本秩序。只有不断提升我国的法治化水平，不断创新社会矛盾纠纷化解机制，才能实现社会和谐，保障国家的长治久安。因此，作为社会矛盾和纠纷调处主阵地的人民法院能否肩负起这项重任，能否在最后一道防线上最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素，决定于法院司法能力的提升和审理机制的创新。我国已经进入社会转型期和城市化加快推进阶段，伴随公民法律意识的增强和诉讼技能提高，加之诉权保障机制的不断完善，社会矛盾和纠纷必然大量涌入法院，这势必增加法院审理成本，冲击现有的审判机制。要扭转这一困境，根据历史经验，只宜采取两种做法：一是建立健全纠纷速裁速断制度，二是改革和完善现有的审理机制。上述两种方法在实际中是可以并用的，但前提是司法资源相对宽裕，如果国家现有司法资源不足以建立一种新机制，那么只能就当前的审理机制进行适应性调整。就行政审判而言，情况更是如此。我国行政诉讼制度历史短暂，审理机制中存在着诸多不足，短短的二十年也不可能像西方社会那样积累丰富的审判经验，进而创设一种新的行政审判制度。这就决定了我们只能立足现有的审判机制，通过适当借鉴，探索出适应实际需要的审理方式。“圆桌审理”的内涵与特质2行政诉讼“圆桌审理”模式与正规法庭两造对抗、法官居中听审模式不同，它采取的是一种相对简化和随和的方式对行政争议予以处理。具体而言，乃是法官不穿法袍、不用法槌、走下法台，与双方当事人以及其他诉讼参与人围坐在圆形或椭圆形的平台前，由审判长或审判员引导各方当事人用诚恳的态度、文明的语言进行案件交流和对话，促进审判人员与当事人之间、行政机关与行政相对人之间平等和谐地解决行政纠纷。“圆桌审理”方式是对德国行政诉讼“圆桌会议”的借鉴和扬弃，是落实“人民法官为人民”主题实践活动的具体体现，也是创新行政纠纷化解机制的重要探索。相比较通常情况之下的审理方式，“圆桌审理”具备以下两个方面的特质：一是突出平等。平等是对话的基础，平等是协调的保障。行政诉讼中实现平等至关重要同时也充满困难，因为行政诉讼结构与民事诉讼和刑事诉讼结构截然不同。相较民事诉讼，行政诉讼被告固定为国家行政机关，而且不存在地位互换的可能(民事诉讼中存在反诉);相较刑事诉讼而言，作为被告的国家行政机关是案件的实质利害关系人，而刑事诉讼中出庭作为公诉人的国家检察机关本身并不是案件的实质厉害关系人，仅是国家在法律意义上的代表。应然状态下，法律规定参与诉讼的当事人在地位上是平等的，我国行政诉讼法第七条也规定“当事人在行政诉讼中法律地位平等”。但事实上，由于行政诉讼原被告双方实际地位的偏差，原告不可能真正实现与被告的平等对话，而作为被告的行政机关却拥有多方主动权，包括诉前和诉中协调主动权、变更被诉具体行政行为主动权等。在诉讼过程中，这种实际不平等往往促使原被告双方产生严重对抗情绪，导致诉讼程序本身的“抑制、缓和”功能丧失殆尽，不利于案件的公正效率解决。圆桌审理方式是一种较为新颖的开庭模式，它将普通庭审的对抗机制暂时搁置，代之以相对轻松舒适的氛围。以此为平台，通过合议庭积极引导与阐释，使原告或者行政相对人能够“站在法官的肩膀上与3行政机关说理”，就争议问题坦诚交换看法，原告平等得以保障，被告地位得以尊重，为案件的审理协调奠定基础。二是强调协调。应然意义上，法院的司法判决具有定纷止争的功能，且能够彰显公平，实现正义。但囿于我国行政审判权作用范围相对狭窄和审查强度略显薄弱之实际，法院依法作出的行政判决并不当然能钝化官民矛盾，相反，由于行政判决未能真正实现当事人，特别是原告的诉讼目的，法院往往会成为原告迁怒的对象。因此基于现实之考量，为了最大限度地实现案结事了，最大限度地追求和谐稳定，协调化解行政争议成为法院行政审判工作的重心。在普通诉讼模式下，由于行政诉讼不适用调解，因此，只能依法进行审理，步骤中规中矩，无法进行实质性协调。但在“圆桌审理”模式条件下，不再拘泥于对被诉具体行政行为合法性的认定，还可以对被诉具体行政行为有关的法律关系和事实进行协调，范围宽阔，往往能够突破被诉具体行政行为的审查界限，从而发现纠纷争执的根源，促使矛盾的得以化解。“圆桌审理”模式为行政纠纷的协调化解提供了一个良好的平台，营造了一个相对宽松平和的环境，是创新行政争议协调化解机制的一个重要探索。“圆桌审理”方式的运作机制“圆桌审理”模式作为行政案件审理的独特方式，仍然具有行政诉讼的本质属性，在遵循一般行政诉讼程序原则条件下，也凸显着自身运行机制的独特之处。首先，从适用范围看，属于行政诉讼法受案范围的一般行政案件都可以适用“圆桌审理”模式进行处理。但是，对于需要法院通过判决对行政机关特定职权行为合法性作出认定的案件则不宜适用圆桌审理模式。比较典型是工伤认定案件和行政不作为案件。在这类行政案件中，由于直接涉及行政机关特定职权行使状况，更对体现职权行为的“有或无”4而非“大或小”，与一般行政行为存在重大差别，只有通过判决彰显法律精神要义，督促和警戒行政机关依法履行职权，才能避免职权行为失范，起到权力制约的效果。而“圆桌审理”模式由于更多强调平等对话和协调，如果适用于上述行政案件，则无法凸显权力监督和制约的功效，也无法满足原告的诉讼预期。另外，对于一些矛盾异常尖锐的群体性案件和涉及重大公益的案件，原则上也应该慎用圆桌审理模式，因为这些案件直接指向利益衡量，审判实践中多由审判委员会研究决定，由合议庭予以处理往往显得力不从心。其次，从场所设计看，“圆桌审理”方式选定的地点应该与正规法庭相区别。一般情况下，选定圆桌或者椭圆形的会议桌为佳，条件允许的话也可以悬挂国徽。合议庭成员分坐中间，原被告双方围坐两边，如果有证人让其列席坐在合议庭对面。当然，“圆桌审理”模式的布局设计并不是追求美观，而是为了营造一个相对宽松的环境，缓和对立情绪，为审理和协调奠定心理基础。最后，从庭审程序看，庭审中，由审判长归纳争议焦点后随即转入法庭调查，围绕争议焦点对提交的证据进行现场质证、当庭认证，并就此展开法庭辩论陈述;合议庭依据庭审调查和辩论之事实，依法进行评议。评议后，进入“圆桌审理”模式的实质性环节，由合议庭根据评议状况，综合案件具体情况，找出协调化解的可行方法，然后与原被告双方进行交流协商，促成协议的达成。如果达成协议，则按照撤诉处理;达不成协议，则根据评议意见，作出相应的处理。“圆桌审理”模式运行中的几个问题尽管“圆桌审理”方式在化解行政争议方面能够给处于弱势地位的原告平等的诉讼地位，使其消除了对行政机关的恐惧心里，能够在诉讼中发挥自身能力行使权利;尽管“圆5桌审理”方式能够缓和行政机关对法院的抵触情绪，以及行政机关和行政相对人之间的对抗性，使相互间能够认真听取彼此意见，进而为自愿协调奠定基础，但是，作为行政案件的一种审理机制，其本身不是一个封闭系统，其与外围诸多要素相互制约。要使“圆桌审理”方式真正发挥实效，只有尽力将相涉各要素予以必要的修正与完善方可。具体而言，“圆桌审理”模式运行中急需解决如下问题：一是如何有效保障平等之问题。“圆桌审理”模式是建立在合议庭主持下原被告双方平等基础之上的一种行政纠纷审理机制，能否切实有效保障双方当事人，尤其是行政相对人的平等诉权行使，对于整个圆桌审理方式功能发挥至关重要。要有效保障原告的平等诉讼权利行使，前提是不能克扣原告应有的法定权利，不应该将行政诉讼法或相关司法解释业已赋予的权利进行限制和剥夺，必须竭力予以落实。除此而外，真正有效保障平等，还需完善两方面措施：一方面积极行使诉讼指挥权，强化合议庭对事实认定、规则适用的阐明。在行政诉讼中，事实问题纷繁复杂，法律适用也不具备可预知性。尽管审判实践中都向原告送达了举证通知书和权利义务告知书，但原告提起行政诉讼后，对于证据的提交期限、方式以及如何交换证据，对证明责任的负担及其后果，对庭审中证据如何认定以及适用何种法律、条款等具体规则，不知或知之甚少。而行政机关作为执法者，对如何评判证据、如何适用法律自身具备充足的理解能力，不需要法院过多进行释明，但是作为行政相对人的原告囿于自身实际，无法有效地理解事实认定规则和法律适用规则，无形中就与行政机关形成了不平等的状况，导致双方交流协调障碍重重，为此，合议庭有责任进行规则的阐释和说明，保证原告方能够享有规则释明权和知情权，确保与被告行政机关的对话协调顺畅，平等得以有效实现。同时，得当的阐明也有助于提高了案件审理的透明度，增强司法的公信力。另一方面，完善律师代理制度。尽管我国并没有律师强制代理制度，但基6于行政案件的复杂程度，大部分案件都应该聘请诉讼代理人。从审判实践看，大部分行政案件中原告也都是聘请了律师作为诉讼代理人全程参与案件审理协调。尽管聘请律师代理人一定程度上增加原告的诉讼负担，但由于律师对证据调查、事实认定以及法律适用都较为擅长，在圆桌审理中能够有针对性地与被告进行交涉，不会出现因专业知识能力欠缺形成与行政机关对话不畅的情形。因此，合议庭通过引导和规劝的方式促使原告聘请律师代理案件，也能够在一定程度上起到保障平等的作用，确保“圆桌审理”模式功能正常发挥。二是协调化解的效果问题。一项法律制度，是否具备实效直接关系着该制度的存在必要性。依此，“圆桌审理”模式能否促成纠纷协调，实现化解的预期目的，决定着该种审理机制的存废。从行政审判实践看，“圆桌审理”模式在化解行政争议方面具有重要作用，效果显著。2008年8月，山东省德州市中院和在辖区内行政审判工作较好的几家基层法院进行试点，推行圆桌审理模式，至2009年5月，全市两级法院通过圆桌审理方式审结案件978件，协调撤诉805件，协调撤诉率达到82.3%，在此期间没有新增一例信访案件。2010年8月4日，我院行政庭采用“圆桌审理”方式当庭协调化解3起行政争议，实现了案结事了。这些协调成功的例证表明“圆桌审理”模式的保障协调功能得以发挥，存在价值得以体现。然而，协调并非一帆风顺，尽管本质上行政诉讼协调也是利益的权衡取舍，但官民矛盾所反映的利害冲突超越了一般利益冲突的界限，更多地具有时代性、典型性和广泛性。这就决定着与民事诉讼调解相比，行政诉讼协调存在着更多的不确定性。在此背景下，要保证“圆桌审理”方式下的协调化解能够取得预期效果，除了要具备充足的耐性和丰富的经验，还需要着贯彻三个基本原则：1、公开原则。在“圆桌审理”模式下对行政争议进行协调必须要贯彻公开原则。贯彻公开原则基本要求就是“面对面”，而非民事诉讼调解所常用的“背对背”。这样做有7利于充分保障原被告双方的参与辩论的权利，使合议庭的居中协调行为得到监督，赢得双方信任，特别是原告的信任，避免原告产生法官与行政机关“串通一气”的假象。2、全局性原则。行政案件的协调，本质上是利益的权衡妥协。行政案件的协调能否成功决定于能否及时有效地找寻到利益的折中点或平衡点。因此，圆桌审理方式下，合议庭通过积极的阐明，告知现有利益状况于当事人知晓，以此为基础，平衡双方当事人的利益，根据双方的诉求，提出可行的协调方式，并征求当事人的意见，促进争议的化解，同时，还需考虑协调的结果对同一类型案件有可能产生的影响。3、协调执行力原则。任何法律制度，无论设计多么精准，如果没有强制执行力作为后盾，单凭道德说教和个人自觉，不会产生实效。只有隐匿在法律规则背后的强制力才能保证制度的落实。同样道理，行政纠纷经过“圆桌审理”方式协调后，如果促成双方和解，则达成书面的协议，审判实践中，原告根据协调达成的协议向法院申请撤诉，法院审查后作出准予撤诉的裁定，纠纷得以化解。但是，法律并没有对和解协议的效力作出明确规定，按照一般理解，和解协议仅是对双方具有拘束力的合同，而合同效力并不及于强制执行力。因此，审判实践中经常会出现